非传统安全的区域治理与上海合作组织

余建华　戴轶尘

摘要：冷战后非传统安全问题的兴起，促使区域层次开始凸现为国家间安全合作的主要平台，安全地区化态势使地区合作成为一种新的安全、发展和战略思维。上海合作组织其实是适应安全地区化态势的一种新型区域安全共同体。作为新世纪在欧亚地区出现的新型区域合作组织，它在新安全观指导下，巩固和发展了结伴而不结盟、大国小国平等协作的新型国家关系，并逐步发展为一个以多边合作应对非传统安全挑战、谋求地区共同安全的新型区域治理机制，成为包括中国在内的有关国家在中亚地区共同推进“和谐地区”建设不可或缺的战略依托。

关键词：非传统安全；上海合作组织；区域治理；和谐地区

中图分类号：D5；D814.1文献标识码：A文章编号：0257-5833(2009)07-0019-10

作者简介：余建华，上海社会科学院欧亚研究所所长、研究员；戴轶尘，上海社会科学院欧亚研究所助理研究员(上海200020)

一、安全地区化与上海合作组织

自冷战结束以来，在国际格局转换和经济全球化进程加速推进的形势下，人类面临的安全态势和安全挑战发生了深刻演变，最为突出的即是非传统安全问题的迅速兴起。

与传统安全不同的是，冷战后日益凸现的非传统安全威胁大多属于跨国性的公共问题。它们通常是整个人类面临的共同威胁，其从产生、发展到解决，往往不限于一个国家的范围内，而是模糊了国内与国际的界限，既非单纯的国内问题也非单纯的国际问题，在国内与国际之间具有很强的传递性效应，明显带有跨越国界、关系多国的性质，成为多个国家间共同的安全议题。非传统安全的跨国性特征促使冷战后的国际安全格局呈现出日益明显的安全地区化。(regionalizationof seeusty)态势。1991年苏联解体后，中亚五国——哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦宣布独立，从而在欧亚大陆的“心脏地带”出现了一个新的地缘政治板块。在其内部和周边都潜伏着形形色色、大大小小的安全威胁，成为冷战后安全地区化态势表现最为突出的地区之一。

首先是安全威胁的地区化，即安全威胁根植于地区内部各种矛盾的紧张和冲突。冷战结束后，中亚五国的国家建构是通过以市场化和私有化为导向的经济转轨和以民主政治为特征的体制转型来推进的。然而苏联时期的体制性弊端和政策失误所日积月累而成的诸多不稳定因素，严重干扰和扭曲了中亚各国的政治经济转型进程。苏联后期，戈尔巴乔夫以民主化和公开性为旗号的政治改革使中亚地区长期压制着的民族纠纷和民族矛盾得到了释放，意识形态上的真空状态也为民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义在该地区的兴起与泛滥创造了便利条件。与之同时，苏联时期形成的高度集权的计划经济体系导致中亚各国的经济结构存在不同程度的片面和畸形，极大地制约了生产力的发展。匆忙披挂上阵的中亚各国政府在缺乏必要的经济基础的情况下就草率地推进经济转轨，导致了严重的经济下滑和巨大的社会贫富差距，由此失业人口激增和普遍的经济贫困化，严重削弱了政府的控制能力和执政基础，刺激了毒品犯罪和非法移民等跨国犯罪活动的兴起，为恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”的合流作乱提供了社会土壤。显然，中亚地区成为“三股势力”肆虐、毒品泛滥、非法移民和社会失序等非传统安全问题迭起的动乱带，其根本原因在于中亚国家的体制性弊端和结构性矛盾在急剧的转型过程中以各种复杂的“社会病”形式集体爆发出来，并迅速上升为对该地区和平与稳定的主要安全威胁。

其次是安全命运的地区化，即安全威胁危及整个地区的所有国家的安全。地区内的任何一国都无法置身事外，本国的安全与周邻和本地区的安全已紧密地联系在一起。长期以来，中亚各国和俄罗斯、中国之间在地缘、政治、经济、文化、民族和宗教等各方面存在着千丝万缕的联系，在安全上形成了唇亡齿寒的相互依存关系。冷战后，在中亚作乱的“三股势力”不仅以暴力恐怖手段煽动宗教狂热、制造民族分裂，与中亚各国的政治反对派沆瀣一气，频繁采用暴力恐怖的扰乱手段对抗、威胁中亚世俗政权；而且还与周边地区的阿富汗塔利班政权及其庇护下的国际恐怖主义集团“基地”组织、俄罗斯车臣匪帮、分裂中国新疆的“东突”势力、克什米尔分离主义团体等相互勾结、里应外合，使俄罗斯、中国等国的边疆安全和领土完整面临严峻挑战，成为危害中亚及周边国家和平与稳定的毒瘤。虽然“三股势力”及其与之相关的一系列非传统安全威胁源自于中亚国家自身的各种弊病，但俄罗斯、中国也是其直接受害者，在打击“三股势力”、毒品犯罪等问题上与中亚各国有着同样迫切的安全利益诉求。而且俄、中作为负责任的大国，在维护和促进中亚地区的稳定与发展上也具有义不容辞的责任。可以说，俄、中两国与中亚国家不仅由于地理位置的相邻而形成了一个地缘政治意义上的地区，而且共同的安全威胁和共同的安全命运也在不断加深彼此之间的相互依存程度，从而构成了一个安全意义上的国际性地区。

再次是安全行为的地区化，即地区内各国开始超越单方面的自助安全行为而寻求以互助的安全合作来摆脱安全困境，应对共同的安全威胁，并形成了为各国所接受的地区安全合作。中国和苏联长期存在着领土和边界争议，在1969年发生了严重边境军事冲突，从而形成了长达几十年的敌对和僵持状态。1991年苏联解体为破解中苏之间的安全困境创造了历史机遇。原来中国与苏联长达7000多公里的共同边界，变为中国与俄、哈、吉和塔四国的共同边界，中苏双方一对一的边界谈判也相应地转变为以中国为一方对以俄哈吉塔四国为另一方的五国两方谈判。经历了长达7年22轮谈判后，中、俄、哈、吉、塔五国元首于1996年4月26日在上海签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》，由此开启了“上海五国”进程。次年4月，五国元首又在莫斯科签署了《在边境地区相互裁减军事力量的协定》。在按照两协定的原则精神圆满解决相互间的边界问题之后，新世纪初，为了适应地区形势的发展和各成员国之间深化合作的需要，“上海五国”成功实现了由首脑会晤机制转变成区域性多边合作组织机制的历史性飞跃。2001年6月15日，“上海五国”中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和新加入的乌兹别克斯坦六国元首相聚上海，共同签署了《“上海合作组织”成立宣言》，庄严宣告上海合作组织的诞生。同时，六国元首还签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(简称《上海公约》)，为联合打击“三股势力”、扩大安全合作的范围奠定了法律基础。次年6月，六国元首在圣彼得堡峰会上通过《上海合作组织宪章》，又明确阐明上海合作组织的基本宗旨和任务，政治、安全、经济、人文合作成为上海合作组织的主要内容，其中安全合作又被确定为本组织框架内合作的基本方向和首要任务。“发展多领域合作，维护和加强地区和平、安全与稳定。”“共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法贩卖毒品、武器和其它跨国犯罪活动，以及非法移民。”同时圣彼得堡峰会上发布的《元首宣言》强调：“国际社会需建立

以互信、互利、平等和相互协商为基础的新型安全观。这有利于彻底消除安全破坏因素和新威胁的根源。”。可见，作为冷战后欧亚大陆腹地出现的一个新型区域合作组织，上海合作组织的建立是中国、俄罗斯与中亚国家超越冷战思维，在新型安全观指导下，以协商合作安全方略应对非传统安全威胁和推进地区合作的伟大历史性创举。

二、上海合作组织应对非传统安全问题的区域治理

安全地区化态势使地区合作成为当今国际社会的一种新的安全、发展和战略思维，越来越多的国家开始以地区视角看待、处理安全问题，不仅在地区认同基础上打造地区共同利益，而且利用地区国家间的地缘、血缘和人文共性背景探寻地区国家的整体利益。上海合作组织其实是适应安全地区化态势的一种新型区域安全共同体。

加拿大阿米塔·阿查亚就曾运用安全共同体的学说对东盟和东南亚地区国际关系展开研究。他的安全共同体学说建立在卡尔·多伊奇的安全共同体理论上。卡尔·多伊奇把安全共同体界定为进行“一体化”的一组人群，这种一体化意味着在一个区域内达成一种“共同体”意识，并形成了一系列正式与非正式的制度和惯例，以长期保证这一区域内人们对“和平变革”的可靠期望。在卡尔·多伊奇的概念基础上，阿米塔·阿查亚进一步把安全共同体界定为一种主权国家组成的跨国区域。这种主权国家组成的安全共同体既是联合型的，各成员实现了某种形式的政治联合；又是多元型的，其保留了各成员的独立和主权。更为关键的是，这种安全共同体建立在行为体避免战争的最根本的、一致的和长期利益汇合点的基础上，注重整体联系、合作、一体化或相互依存是这种安全共同体的本质特征。其有别于联盟，其内部成员没有竞争性的军事集结或军备竞赛。“避免冲突与和平解决争端，是安全共同体最主要的共有利益。”其理念是通过形成合理的、强大而持久的制度和实际预防战争，通过一体化过程和正式或非正式的解决冲突的机构探索确保防止冲突的途径，成员间没有运用武力处理彼此关系的空间，其建立在不使用武力的共同规范基础上。其成员具有共同属性，成员都表现出相互反应性、相互信任和相互尊重，具有自己认同的自我意识。

无疑，上海合作组织就是一种具有上述特征的、适应当今欧亚大陆腹地安全地区化态势的区域安全共同体。作为一个十分值得研究的新型区域合作范式，上海合作组织以新安全观为理论基石，走出了一条从建立边境地区军事互信着手，将相互合作稳步扩展到维护地区安全与稳定，促进区域经贸合作等广泛领域的新型区域合作道路，形成了治理地区非传统安全问题的新模式。

首先，上海合作组织在以“互信、互利、平等、协作”为核心的新安全观指导下，被成员国赋予了以对话增进相互信任、以合作促进共同安全的重要功能，从而跳出了以防范和对抗为特征的传统地区安全格局的窠臼。长期以来，集体防御或军事联盟是最为普遍的地区安全合作模式。建立军事联盟的目的，旨在“反对威胁，或通过‘限制性条约融合威胁，或是为大国提供一种管理弱国的工具”。显然，军事联盟所体现的是一种由权力政治演绎而来的、强调单方面军事力量的传统安全观，它将安全与权力紧密挂钩；认为在国际体系的无政府状态下安全是稀缺的，“每个国家压倒一切的目标是最大化地占有世界权力，这意味着一国获取权力是以牺牲他国为代价的”。其实质就是恃强凌弱、以大欺小。与之截然相反的是，“上海五国”——上海合作组织进程首倡了以相互信任、裁军与合作为核心的新安全观，具有鲜明的特点：一是着眼于安全的多边性。认为在全球化和相互依存深化的背景下，安全是相互依赖和不可分割的。一国的安全不仅是自己的事情，也要以他国安全为条件，离不开他国的支持与合作；二是主张安全的合作性。摒弃“零和博弈”及安全困境等传统安全理念，强调国家间的共同利益可以相互协作来实现，获取安全的主要方式是合作而不是对抗；三是强调安全的综合性。认为安全不再局限于军事和政治领域，而是扩大到了经济、科技、文化、环境和社会等多个领域，强调传统安全与非传统安全并重，注重运用非军事手段解决安全问题，在应对安全挑战上强调标本兼治。换言之，上海合作组织将当代国际现实中安全主体所具有的相对性、相互依赖性和安全指涉对象的综合性视为国际安全的本质特征，从而将安全与权力彻底脱钩，认为国家是否安全不是取决于它的力量大小，而是由其采取合作还是对抗的行为所决定的，重视国际安全合作的机制和制度建设。在此基础上，上海合作组织鼓励各国在相互的、共赢的安全利益基础上超越单方面的、“零和”的安全诉求而摆脱安全困境，谋求建立一种以互信合作寻求共同安全的新型地区安全共同体。

其次，上海合作组织将中俄两国首创的军事互信纳入到地区多边对话框架并逐步拓展到非传统安全等更广泛领域，同时通过推进地区合作的制度化建设，使之上升为成员国的普遍共识和基本规范，从而赋予了结伴而不结盟的睦邻友好关系以法律地位，并使之成为成员国间开展合作的坚实基础，而后又在地区合作进程中发展和深化了这种新型国家关系。2001年签署的《上海合作组织成立宣言》明白无误地指出：“上海五国”进程中形成的以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”，是本地区国家几年来合作中积累的宝贵财富，应继续发扬光大，使之成为新世纪“上海合作组织成员国之间相互关系的准则”固。上海合作组织将成员国在互信基础上的平等合作确立为基本规范，并不断在其制度建设中逐渐加以充实和完善。

一方面，上海合作组织通过强化自身的信息交流职能以增进成员国之间的互信。上海合作组织对成员国间共享、交换涉及安全问题的情况和情报等信息交流活动作出了制度性规定，并将军事和国防部门的对话与交流扩展到了反恐等非传统安全领域。在《上海公约》中，上海合作组织将交流信息确立为反恐合作的重要组成部分，并在第七条中阐明了各方交换共同关心的情报的范围，包括准备实施及已经实施的恐怖行为以及参与这些行为的组织、团体、个人的情报，恐怖行为的资金来源的情报，恐怖行为的形式、方法和手段等。另一方面，平等原则在上海合作组织履行协调职能和决策程序中得到了充分体现。《上海合作组织宪章》明确规定，“所有成员国一律平等，在相互理解及尊重每一个成员国意见的基础上寻求共识；在利益一致的领域逐步采取联合行动；和平解决成员国间分歧”。上海合作组织的决策程序遵循一致同意原则，在出现分歧和争议时，成员国通过磋商和协商加以解决。此外，上海合作组织还通过建立各级别定期会晤机制和设立秘书处、地区反恐怖机构等常设机构来加强和深化成员国间的互信与合作。

上海合作组织制度建设的成效在非传统安全领域中尤为显著，自2001年成立以来到2008年，上海合作组织成员国已先后签订了《上海公约》《上海合作组织地区反恐怖机构协定》《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2007年至2009年合作纲要》《关于查明和切断在上海合作组织成员国境内参与恐怖主义、分裂主义和极端主义活动人员渗透渠道的协定》《关于在上海合作组织

成员国境内组织和举行联合反恐行动的程序协定》和《上海合作组织成员国政府间合作打击非法贩运武器、弹药和爆炸物品的协定》等一系列具有约束性和规范性的文件。这些条约和文件获得了成员国的法律确认和认可，为成员国参与地区合作提供了一整套的行为规则和行动指南。依据这些文件，2002年以来至今，上海合作组织各成员国武装力量或执法力量已先后举行了6次联合反恐演习，明显有利于震慑本地区为非作歹的“三股势力”，有效提高了成员国应对恐怖威胁的预警防范、快速反应和后果处理能力，彰显了地区合作在应对非传统安全威胁上的积极作用。2008年北京奥运会前后，成员国在“奥运安保”领域成功展开了一系列卓有成效的务实合作，有力地推动了上海合作组织框架内安全合作的进一步深化。

与之同时，这些行为规范也为加深和发展成员国之间的新型国家关系提供了有力保障和持久动力。上海合作组织成立后不久，中俄两国就在2001年7月签订了《中俄睦邻友好合作条约》，并明确宣示“两国的友好关系是建立在不结盟、不对抗、不针对第三国基础上的新型国家关系”。中俄这种结伴而不结盟的睦邻友好合作关系抛弃了传统国际关系史上结盟对抗、“以武力谋利益”的强势政治，超越了热衷于强化和扩大军事集团的冷战思维，打破了传统安全观主张的“大国注定要进犯他国”的悲剧宿命论。2007年8月，上海合作组织比什凯克峰会上签署的《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》，正显现了各成员国在这种新安全观指引下，积极探索新型国家关系所产生的巨大示范性效应，奠定了各国人民世代友好、互利合作、永保和平的夙愿，成为上海合作组织发展史上的重要里程碑。

再次，上海合作组织在实践新安全观的进程中，以地区安全合作为先导，在“外溢”效应的推动下不断扩大合作领域与组织规模，并始终保持对外开放和积极参与国际合作，形成了一个具有综合性和开放性的新型区域治理机制。约瑟夫·奈认为，国家在合作过程中很容易实现类似于功能主义“外溢”效应的合作外溢现象，即国家在一个领域的合作所带来的利益增长会吸引参与国把合作推广到其他领域，“各种问题被有意识地联系起来，达成一揽子协议，其原因不在于技术上的必要性，而是因为政治和意识形态的考虑和政治可行性”。上海合作组织深刻认识到，冷战后中亚地区面临的一系列安全威胁有着深刻而复杂的社会根源，在新安全观中突出强调了综合安全的理念，即主张威胁是多种多样的，安全的目标也是多种多样的(军事、经济、社会以及环境等方面)，将要采取的途径和手段也是多向度的，力量的基础应被认为是综合性的。在这种理念指导下，上海合作组织以各成员国政府为主导，将打击“三股势力”的反恐合作确立重点和优先领域，同时鉴于毒品犯罪与“三股势力”密切关联以及阿富汗为中亚毒品问题的祸源，积极参与阿富汗和平进程和社会经济重建。

除了双边政府间合作，如中国和阿富汗政府签订禁毒合作和打击跨国犯罪协议、对阿开展经济援助、人员培训外，各成员国十分重视运用上海合作组织这一区域合作共同体参与阿富汗问题的解决，尤其是打击毒品走私等跨国犯罪。2004年上海合作组织塔什干峰会签署了《关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》(简称禁毒协议)，次年阿斯塔纳峰会又明确提出将深化打击贩毒合作确立为优先方向，特别强调要参与在阿富汗周边构筑“反毒带”的国际努力，而后建立了上海合作组织一阿富汗联络机制。该机制积极参与阿富汗“反毒带”建设，不仅有助于控制和打击中亚地区的毒品犯罪，而且也有助于其开展同包括西方国家和其他国际组织在内的国际安全合作。2007年上海合作组织与独联体集体安全条约组织签署合作备忘录，确定双方在联合打击武器走私、毒品贸易及有组织跨国犯罪等方面的安全合作关系。2008年8月，杜尚别峰会又决定加强上海合作组织一阿富汗联络机制，确定近期应重点完成查明和切断经成员国边界非法贩毒渠道的任务，并责成成员国禁毒部门研究在本组织框架内建立禁毒机制、制定打击阿富汗毒品及其前体走私战略和计划等问题。鉴于近年来塔利班和“基地”恐怖势力明显回潮，阿富汗安全局势再趋严峻，特别是毒品走私愈加猖獗，上海合作组织于2009年3月27日在莫斯科首次召开了阿富汗问题特别国际会议，呼吁国际社会关注阿富汗问题，加大力度打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪，帮助阿富汗实现国家稳定和经济发展。与会方强调，在国际社会共同努力的背景下，上海合作组织不仅是就阿富汗问题开展广泛对话的适宜论坛之一，也是阿富汗与邻国加强务实合作，打击恐怖主义、贩毒和有组织犯罪的有前景的多边渠道。这次会议还发表了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的声明》和《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》。

上海合作组织成立伊始，各国就意识到，只有解决本地区的发展问题，才能从根本上消除滋生“三股势力”和毒品犯罪等安全威胁的社会土壤，因此将推进区域经济合作列为一个重要的合作内容，其中能源合作就是推进上海合作组织经贸合作的一个务实突破口和重点领域。20世纪90年代中期以来，中国就与俄罗斯、哈萨克斯坦等国开展油气合作。上海合作组织成立后，中哈双方在上海合作组织经贸合作的大框架里全力推动中哈管线项目，并有力地推动了上海合作组织框架内的中国一中亚一俄罗斯多边能源合作。因此能源合作作为上海合作组织非传统安全合作与经济合作的契合点，为各成员国提供了开展多边能源合作的平台，成为2006年以来历届成员国元首和总理峰会的重要议题之一。“能源合作国家间专门工作组”确定并且启动了上海合作组织成员国在能源、油气等方面的具体示范性合作项目。各方正在考虑建立“上海合作组织能源俱乐部”或类似有关机制，铺架起能源资源国、进口国和过境国之间对话与协调的渠道。2008年10月，中俄两国总理会晤实现了两国能源合作的突破，内容涉及推进俄远东油管中国支线铺设、天然气供应、两国油气企业从上中下游各环节及第三国市场销售合作等问题，从而有效推动了上海合作组织框架内的能源合作事业。两天后在上海合作组织阿斯塔纳总理峰会上，各方在进一步开展节能提效、开发清洁能源和技术、利用可再生能源和保障能源安全等方面合作问题上达成共识。2009年2月17日，中俄能源谈判第三次会晤举行，双方就中俄原油管道、长期原油贸易、贷款等一揽子合作项目达成广泛共识，并签署了多项重要文件，其中包括中国石油天然气集团公司和中国国家开发银行与俄罗斯石油公司、俄罗斯国家石油管道运输公司的长期原油供销合同和贷款协议。显然，上海合作组织成员国间的能源合作为这一地区的能源生产国、消费国与过境国提供了对话与协作的平台，有利于实现上海合作组织内部的经济合作与非传统安全合作的有机结合，不仅把各成员国之间的经济利益和国家利益紧密联系，也有助于深化相互之间的政治互信与经济互赖，有利于推动中亚国家的经济发展，为推进地区治理、实现综合安全提供坚实的物质基础。

经济和金融安全也是当代世界非传统安全的重要内容。2008年下半年以来，由美国次贷危机引发的国际金融危机给包括上海合作组织成员国在内的世界各国经济发展和人民生活带来了严重影响，成为当前影响上海合作组织成员国经济安全、金融安全的首要挑战，并在事实上已经波及到中亚国家的社会安全问题。在2008年10月30日上海合作组织成员国第七次总理会晤中，各方分析了世界和地区金融和经济发展形势，认为当前世界金融剧烈动荡，全球经济增速放缓，各成员国应加强协调合作，继续大力推进贸易投资便利化和区域经济一体化，并决定加强上海合作组织实业家理事会和银联体作用，制定应对金融危机的共同措施，落实多边经贸合作纲要计划，以应对挑战、化解风险，维护和促进各成员国和本地区经济金融健康稳定发展。2009年4月1日，中国国家主席胡锦涛在出席伦敦金融峰会期间会见俄罗斯总统梅德韦杰夫。双方就保持各自国家经济金融体系和金融市场稳定、推动国际金融体系改革、共同应对国际金融危机沟通交流，达成重要共识。随后4月中旬，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫访华期间，又与中方就应对国际金融危机以及共同关心的国际和地区问题深入交换意见，商定将继续密切金融领域合作，加强金融监管，相互交流经验和信息，提高抵御金融风险的能力，通过积极推进落实双边经贸、能源等领域具体合作项目促进两国经济平稳、较快发展，为维护世界金融形势稳定作出应有贡献。2009年6月15—16日，上海合作组织成员国元首理事会第九次会议在俄罗斯叶卡捷琳堡举行，合作应对国际金融危机、推进本组织经济贸易合作是这次峰会最重要的议题之一。元首们在《叶卡捷琳堡宣言》和峰会联合公报中指出，当前世界经济和金融形势要求国际社会加强国际金融监管合作，共同防范金融危机风险积聚和扩散，保持经济稳定。为此，应在本组织区域内就国际金融问题和应对国际金融危机问题加强合作和信息交流；促进更加公平、公正、包容、有序、兼顾各方利益、使全球化惠及各国的国际金融秩序建设；同时确认本组织经济合作已取得显著进展，经贸合作的法律基础和组织机制进一步完善。2008年10月30日在阿斯塔纳举行的总理理事会会议所批准的新修订的《(上海合作组织成员国多边经贸合作纲要)落实措施计划》正在顺利实施；并强调，加强本组织框架内的经贸和投资合作日益迫切，应采取有效措施，减少国际金融危机影响；包括本组织实业家委员会和银联体应发挥更加重要的作用，努力实现从双边合作为主向落实多边项目过渡；利用观察员国和对话伙伴的潜力；应加快落实大型项目，以扩大地区交通、通信能力，实现同国际市场的对接，加强基础设施建设，建立现代国际物流、贸易和旅游中心，成立新型企业，应用创新技术、节能技术和可再生能源技术。中国国家主席胡锦涛在会上表示，中方将提供100亿美元的信贷支持，推动上海合作组织成员国应对国际金融危机②。可见，上海合作组织正在通过一系列务实举措，加强成员国间的磋商合作，及时有效地联合应对这场国际金融危机给这一地区带来的非传统安全挑战。

此外，上海合作组织还在推进中亚地区水资源和生态环境治理、无核区建设、维护社会稳定，以及开展该组织成员国之间紧急救灾互助、信息安全保障等方面，务实推进非传统安全合作的拓展。

与之同时，上海合作组织还寻求以“外溢”效应带动同其他相关国家和国际组织的对话与合作。《上海合作组织成立宣言》中明确提出“奉行不结盟、不针对其他国家和地区及对外开放的原则，愿与其他国家及有关国际和地区组织开展各种形式的对话、交流与合作”，并在协商一致的基础上吸收新成员。上海合作组织成立后取得的成绩首先引起了周边国家的极大兴趣，并纷纷提出要加入其中。2004年，上海合作组织启动了观察员机制，并在当年6月的塔什干峰会上给予蒙古国以观察员地位。2005年7月，上海合作组织又在阿斯塔纳峰会上接纳了巴基斯坦、伊朗、印度四个观察员国，并在当年11月同阿富汗建立了联络机制。与之同时，上海合作组织活动也同其他有关国际组织为共同维护中亚地区的安全作出了制度性安排。2007年10月，上海合作组织与独联体集体安全条约组织签署合作备忘录，确定双方在联合打击武器走私、毒品贸易及有组织跨国犯罪等方面的安全合作关系。不仅如此，西方国家和国际组织正越来越重视上海合作组织在维护中亚地区安全上日益显著的影响力。2007年4月在德国柏林举办的“上海合作组织：与欧盟伙伴关系的可行性”国际会议上，欧盟中亚事务特别代表公开表示愿与上海合作组织建立合作，并把打击国际恐怖主义、种植及贩运毒品作为两组织工作的主要契合点。此后，欧盟又在当年6月发表的“欧盟与中亚：新伙伴关系战略”政策文件中，特别强调了加强在中亚地区的双边合作与地区合作的重要性，还公开表示要与包括上海合作组织在内的中亚的区域组织进行开放且有建设性的对话，并建立定期的、专门的联系。

值得强调的是，2008年8月上海合作组织成员国元首杜尚别峰会上，各方签署了《上海合作组织对话伙伴关系条例》，这是上海合作组织继2004年建立观察员机制以来在对外交往合作领域的又一重大战略举措。在成员国之外，通过“观察员+对话伙伴”的合作构架，上海合作组织建立起一个开放的、不排他的对话模式，为上海合作组织与更多的国家和国际组织建立联系和开展合作奠定基础。这使上海合作组织对外合作关系更加灵活，合作方式和领域更加多元化。由此上海合作组织今后可能在此地区与美国开展反恐方面的交流，与日本开展能源方面的合作，与欧盟开展非传统安全方面的对话。2009年3月27日的上海合作组织阿富汗问题特别国际会议，除上海合作组织成员国、观察员国出席外，还邀请了阿富汗、美国以及联合国、欧盟、北约、独联体等20多个国家和国际组织的代表参加。令人瞩目的是，美国首次派官员参加上海合作组织会议，从而开启了美国与上海合作组织之间的对话。而同日美国新任总统奥巴马宣布了美国对阿富汗新战略，表示要与包括俄罗斯、中国、印度及中亚国家甚至伊朗等上海合作组织成员国和观察员国在内的有关国际各方建立解决阿富汗和巴基斯坦问题的“新外交机制”。显然，上海合作组织对外交流合作的渠道迅速拓宽，在国际舞台上将发挥更加重要的作用。

上述分析表明，上海合作组织的生命力就在于它牢牢立足于冷战后中亚地区自身的共同需要，对安全稳定、经济发展、能源合作、生态保护等地区公共问题统筹起来加以综合考虑，从而实现了新安全观与新地区主义的有机结合，即它所推进的是一种“把安全与经济、国内与国际、传统国际关系与新型国际关系融合在一起，来应付全球化与地区化挑战的地区主义”。

三、上海合作组织非传统安全合作与和谐地区建设

实现和平发展已是中国坚定不移的基本国策。中国的和平发展离不开亚洲、离不开世界，其不仅是“亚洲崛起”的一部分，也在为国际体系的转型、世界走向和谐繁荣作出积极贡献。在中国政府宣示对内建设和谐社会、对外坚持和平发展道路的国策方针后不久，2005年中国领导人又举世瞩目地提出了构建“和谐世界”的新理念，而后又提出建设“和谐亚洲”和“和谐地

区”的倡议。

在纪念万隆会议50周年的2005年4月亚非峰会上，胡锦涛主席在继承和平共处五项原则和“万隆精神”的基础上，首次提出共建和谐世界的问题。而后在同年9月联合国成立60周年首脑会议上，胡锦涛主席又发表《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的演讲，提出构建“和谐世界”的系统理念。12月6日，温家宝总理在法国发表的《尊重不同文明，共建和谐世界》的演讲中，又进一步阐释了“和谐世界”的内涵。“和谐世界”的理念根植于五千年来中华民族在对外交往中爱好和平、讲信修睦、协和万邦的文化传统。它既是在新的历史条件下，对悠久中华文明历史传统的一种弘扬和发展，也是我国外交政策思想继和平共处五项原则和树立“互信、互利、平等、协作”的新安全观后的又一重大发展。作为新时期我国外交宗旨的理论升华，它将中国近年来在国际上所倡导的新安全观、新发展观、新文明观和新秩序观等战略思维有机结合起来。它以安全、发展、和谐三个概念为核心，组成三个不断递进的目标。

和谐世界的构建，绝非一朝一夕之事，需要全人类的共同努力和长期奋斗。没有和谐的地区与和谐的国家就不可能有和谐的世界。对中国来说，构建和谐世界的努力，既要着力建设国内和谐社会，又要与其他国家携手努力，先从建设和谐区域做起，进而推动和谐世界的建设。一个和谐稳定、合作发展的国际社会，是中国的和平发展必然前提，首先就要争取一个稳定发展的周边环境。“当一个国家的生存与发展还在很大程度上受制于该国所处地区环境的时候，这种地区因素就构成了该国对外战略考虑中不可避免的重要因素。”“善邻方能固邦”，一个和平、稳定、发展的整体氛围，首当其冲地成为中国顺利走向和平发展崛起之路的不可或缺的国际环境，这就决定中国的和平发展，必然同时是一条积极参与和推进亚洲区域合作，与周边邻国共同建设和谐亚洲、和谐区域、和谐周边的道路。世纪之交以来，中国政府确立起“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针，制定实施一整套“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策，通过双边和多边各种国际合作机制，推进同周边国家的睦邻友好和务实合作，积极开展区域合作，共同营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境。上海合作组织框架下的中国与俄罗斯、中亚国家非传统安全合作，就是其中至为关键的历史实践。

上海合作组织开展的安全合作实践表明：应对非传统安全并不排斥国家，也不限制国家的主权，反而使国家在参与区域合作进程中获得了超越其领土疆界和政治边界来履行安全职能的有效途径，在致力于维护地区安全的同时也实现了自身的安全。中国就是在参与上海合作组织的进程中，通过积极推动打击“三股势力”的地区合作而使中国维护国家主权和领土完整的举措获得了有力的外部支持。同时上海合作组织安全合作的实践，在确保区域性国际公共产品的有效供给、实现对区域公共问题的有效治理等方面做了可贵的探索与尝试。由于霸权国家将国际公共产品私有化和“搭便车”现象的普遍存在，导致现存的国际体系中全球性国际公共产品出现了严重供应不足而难以满足各个国家的个性化需求。在这一情况下，共同的需求和共同的利益就驱使区域内国家或国家集团联合起来，共同设计出一套安排、机制或制度，并为之分担成本。这些只服务于本地区、只适用于本地区、其成本又是由区域内国家共同分担的安排、机制或制度可以称之为区域性国际公共产品。因此，区域性国际公共产品成为对全球性国际公共产品的有效补充。上海合作组织在“互信、互利、平等、协商”的新安全观指导下，从合作原则、运作机制、经费使用、决议程序等各方面保障了成员国在参与合作进程中的平等地位，从而有效地避免了该组织沦为某个国家牟取一己私利的工具，并通过逐步扩大和深化非传统安全合作来增强其提供区域性公共产品的能力，由此彰显出上海合作组织在促进地区发展、维护地区稳定上的积极作用，为推进区域公共问题的治理提供了有力的制度支持。

毋庸置疑，这十多年以来，上海合作组织成员国特别是中亚地区面临着一系列非传统安全问题：恐怖主义、分裂主义、极端主义这些纠缠一体的邪恶“三股势力”的猖獗作乱，以及与之密切关联的毒品贩卖、武器走私、非法移民以及各种有组织跨国犯罪活动，构成对中亚国家最主要的安全威胁，同时也严重威胁着中国、俄罗斯的安全、和平、稳定、发展。另外，中亚地区油气能源、土地与水资源的开发使用上的竞争冲突，生态环境的污染蔓延，不同民族、宗教、地区之间的各种矛盾纠纷，以及中亚国家转型中一系列威胁社会稳定的问题和弊端的存在，也在相当程度上构成了对该地区和平与发展的现实与潜在的威胁与挑战。因此，中亚地区还不是一个和谐地区，还存在许多不和谐现象。

面对这些严峻挑战，上海合作组织从成员国人民的根本利益出发，超越冷战思维，遵循和平、合作、开放、不针对第三方原则，在“互信、互利、平等、协作、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”指引下，在基本完成组织结构和法制建设的同时，出台了多个“打击三股势力”和禁毒反毒的合作文件，举行了一系列双边和多边联合反恐演习，有效维护和促进了本地区的安全与稳定；同时又着手开展能源国际合作、推进生态环境合作治理，并辅之以相辅相成的经贸合作与人文交流，拓展安全合作的广度与深度。联系上海合作组织的前身——“上海五国”机制的发展，1996年以来的整个“上海五国”——上海合作组织的合作进程，中国与俄罗斯、中亚国家共同探索“三新”模式——即首倡以相互信任、裁军与合作安全为内涵的新型睦邻安全模式、丰富由中俄两国始创的以结伴而不结盟为核心的新型国家关系模式、提供以大小国共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式，不仅对中国一俄罗斯一中亚三边友好合作关系的健康发展，而且对推动和谐地区、和谐亚洲的建设乃至朝构建和谐世界的目标努力，均具有伟大深远的历史创新意义。

诚如胡锦涛主席在2007年比什凯克元首峰会谈到中亚地区形势时所言：“本地区发展还不时受到一些干扰甚至破坏，‘三股势力、毒品走私、跨国犯罪依旧猖獗。这些都不利于本组织共同发展和地区和谐。”胡主席还在2008年上海合作组织杜尚别元首峰会上的讲话《携手建设持久和平、共同繁荣的和谐地区》中进一步谈到，当今国际形势总体稳定，同时世界仍然很不安宁，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织；本地区面临的“三股势力”、毒品走私、跨国有组织犯罪等威胁远未消除。他强调“解决本地区问题，归根结底要靠本地区国家联合自强。深化区域合作，是应对当前面临的威胁和挑战的有效途径”，“上海合作组织成员国应该更加紧密地团结起来，将构建持久和平、共同繁荣的和谐地区作为本组织一项长期任务来共同落实”。为此他慎重提出以下五点建议：“加强战略磋商，巩固政治互信；密切安全合作，维护地区和平；深化经济合作，实现互利共赢；推进人文合作，搭建友谊桥梁；贯彻开放原则，共创地区和谐。”

这就决定了非传统安全合作必将继续作为上海合作组织长期的发展方向与重要任务，其将为成员国带来更大的安全空间和发展机遇。通过上海合作组织这一应对非传统安全挑战、谋求共同安全的新型区域多边合作平台，包括中国在内的上海合作组织成员国将以新安全观为指导，同有关国际各方共同致力于促进中亚及周边地区稳定和发展，让上海合作组织成为一个“团结更加巩固、合作更加紧密、行动更加有力、成效更加显著”的地区安全共同体，为中亚和谐地区的建设乃至和谐亚洲、和谐世界的构建这一任重而道远的宏伟事业，进一步积累有效经验，创造有利条件，打下坚实的基础。

责任编辑：李申