八国集团框架下的对非洲援助

摘要：八国集团是现有国际政治经济治理体系中的核心力量集团，也是西方主要大国协调对非洲援助政策的平台。八国集团框架下的对非洲援助经历了三个发展阶段，从最初的服务意识形态之争，到目前的以解决全球性问题为主，其核心战略目标始终围绕着援助国的战略利益而考虑。非洲国家与八国集团在援助议题、援助责任和非洲发展三方面的认识上存在分歧，从而在一定程度上削弱了八国集团框架下对非援助的有效性；其作用主要体现在援助的适用性、可持续性和协调性上。

关键词：八国集团；非洲；发展援助

中图分类号：D5；D8文献标识码：A文章编号：0257-5833(2009)07-0029-07

作者简介：张海冰，上海国际问题研究院副研究员(上海200040)

八国集团虽然是一个形式上较为松散的首脑论坛，但它却是现有国际体系的核心力量集团，在国际政治经济事务中具有广泛而实质的影响力。非洲在国际社会中的战略地位和影响力并没有因为其经济边缘化而没落，相反因其拥有丰富的资源、数量众多的国家以及其他重要的地缘政治和经济影响力而受到高度的关注。八国集团与非洲的关系微妙而复杂，既包含了历史情结，也包含了非洲现今对于世界的战略意义。从发展援助的视角来看，八国集团在对非洲援助方面的影响力是巨大的，不仅表现在具体的援助数额上，还表现在援助政策的协调和决策方面。八国集团框架不仅为其成员国提供了一个协调援助政策的平台，而且也出台了一些具有实质影响力的援助文件。在对非洲援助议题上，八国集团经历了一个发展和转变的历程，既出于自身利益的考虑，也有非洲国家的影响，但是双方的认识分歧依然存在。

一、八国集团框架下的对非援助发展

回顾八国集团框架下的对非援助发展，有助于我们认识援助背后的驱动力和战略考虑。八国集团在不同的历史时期，对非洲援助的动因和目标不同。关于八国集团的发展阶段，有不同的划分方式，具有代表性的是四个阶段的划分：1975—1982年的初创阶段，首脑会议侧重于货币政策和宏观经济政策的合作；1983—1988年的建立阶段，经济合作方面的成果减少，政治问题开始进入会议议程；1989—1993年的成熟阶段，冷战的结束使G7调整了方向，会议的重点转向了推动前共产主义国家的转轨；1994年至今是更新阶段，八国集团开始对自己的角色进行重新定位。但是，就援助而言，可以分三个阶段来看。

1、八国集团建立初期(1975—1989)：对非援助主要服务于意识形态之争

八国集团的早期阶段，当时是七国集团，西方大国刚刚经历了第二次世界大战后最为严重的经济衰退，在金融危机和石油危机的冲击之下，经济发展陷入困境之中；该集团的主要战略目标是针对上述经济问题的应对和解决。八国集团在建立之初是不可能对非洲有过多关注的，因为催生八国集团这一机制的动力，主要还是与西方大国面临的经济困境有关：(1)国际货币基金组织和世界银行无能为力，关税与贸易总协定的新一轮多边贸易谈判也困难重重；(2)1973年，英国、丹麦和爱尔兰加入欧共体，使美欧关系需要在新的框架下进行调整；(3)1973年10月，中东战争再次爆发，石油输出国组织实行限量提价政策，并对美国、荷兰等支持以色列的国家实行禁运，给西方国家经济造成了巨大冲击；(4)1973—1974年，通货膨胀加剧，失业人数急剧上升，各国的贸易保护主义开始抬头。

在这段历史时期内，八国集团的七个创始成员国在对非洲的发展援助方面，基本上是因循各自既有的模式。事实上，在苏联解体之前的这段时期内，发展援助常常充当美苏两个超级大国争夺第三世界的一种重要战略工具。正如前美国国际开发署副署长兰开斯特称：“美国的对外援助在冷战结束以前成功地遏止了共产主义在亚洲、非洲和拉丁美洲的蔓延。”

2、八国集团的发展和功能扩展阶段(1989-2001)：对非援助着重于非洲的发展模式和制度建构

1989年，随着苏联解体，两大阵营的援助竞争也随之消退，对非援助的统一战略框架开始逐步形成。八国集团开始协调对非援助的立场和政策，并共同推出了针对非洲援助的政策性文件。例如1996年里昂峰会的“重债穷国计划”，就是八国集团在此阶段针对发展中国家援助和发展问题的最重要的政策成果文件。此后的1999年科隆会议通过了“科隆计划”，决定逐步解决40个最贫穷国家的债务问题。2000年冲绳首脑会议再次把减债问题列入主要议事日程。

早在20世纪70年代，西方援助国不管政权类型如何，已经开始把信贷价值作为给予发展援助的主要标准。从80年代后期起，重点转向了尊重人权和非洲国家允许多党竞争及采纳民主政府的某些基本方面，包括言论、结社自由和法治。从1989—2001年这10年的时间里，对非洲援助虽然仍不是八国集团的关注重点，但是对非洲减贫和发展领域的投入却明显增加，并且开始着重于非洲的发展模式和制度建构。

3、八国集团的成熟阶段(2001至今)：对非援助向全球性问题倾斜

进入21世纪后，八国集团对全球性问题的关注逐渐增多，恐怖主义、环境和气候变化、流行疾病、移民等问题正在超越贫困和经济发展问题，成为援助资金青睐的领域。大国间的分化组合不再单纯围绕传统的军事与政治而展开，各种全球性问题日益成为八国集团内大国关系的新纽带。“9·11”事件的发生，促使八国集团对非洲援助政策进行调整和转折，针对全球性问题如恐怖主义、环境和气候变化等领域的援助开始走向援助非洲政策的中心。

在这一阶段，八国集团对非洲援助开始逐步细化和深入，从20世纪90年代减贫和发展为主，转向以关注全球性问题为主，推动非洲的民主、法治和市场化等全面的社会发展和变革。这一转变主要体现在下述系列文件中：2002年加拿大卡那纳斯基峰会上，援助非洲开始成为八国集团优先考虑的议题。此次峰会还邀请了5个非洲国家代表和联合国秘书长安南出席会议，并通过了《非洲行动计划》，希望藉此促进非洲国家的自我发展。随后，2003年法国埃维昂峰会不仅邀请了中国、印度等11个发展中国家领导人与会议事，还举行了首次南北领导人非正式对话会议，通过了《援助非洲行动计划实施报告》。2004年八国集团又推出了《泛中东和北非改革计划》。2005年在英国鹰谷召开的峰会把援助非洲发展列为最重要的议题之一，并同意分别向非洲和巴勒斯坦提供500亿美元和30亿美元援助。2007年八国首脑会议把非洲问题列为重要议题，会议的口号定为“增长与责任”，是为“塑造全球化的世界经济以及承担非洲责任”之意。2008年的八国峰会针对世界粮食价格高涨导致的多方面危机，发表《关于世界粮食安全保障的G8首脑声明》，表示要改变目前对农业的援助和投资全面减少的状况，大幅增加对发展中农业国的援助；对非洲农业开发计划的实施进行支援，让符合这个计划标准的非洲各国主要粮食作物的产量在5到10年间增加一倍；要促进非洲农业的研究开发、技术普及和人才培养。

二、八国集团与非洲国家的分歧

八国集团在对非官方发展援助政策领域的影响力不容低估。经济合作组织(OECD)是国际官方发展援助领域最重要的国际组织，一般每年都会在八国首脑峰会前4—6周举行OECD部长理事会议就发展援助议题进行讨论，以便于八国集团的协调和最终决定。八国集团实质上是协调和统一西方大国尤其是欧美对非援助政策的一个主要平台。在对非洲援助政策领域，八国集团掌控着话语权，无论是经合组织还是世界银行，都处于其影响力之下。非洲国家的弱势地位使得其很难抵制来自以八国集团为核心的西方国家借助援助所强加的变革压力。这种变革既有政治的，也有经济的，双方在发展援助问题上的摩擦和分歧始终存在。

1、援助议题上的分歧

近年来，八国集团对气候和环境领域的援助非常重视，但是非洲国家更倾向于眼前问题，对于气候和环境等长期议题的热情并不高。非洲国家对于八国集团不断更新和发展的援助政策批评最多，认为大量的援助资金浪费在了咨询和顾问费用上，以及一些根本就不符合非洲实际情况的援助计划书上。2008年八国峰会上，非洲国家纷纷要求增加粮食援助以解燃眉之急而不是谈环境保护，就是最明显的例证。在粮食危机的根源上，八国集团强调，因新兴市场国家的需求上升而不是生物能源，是造成此轮粮食危机的主要根源。在面临非洲地区内部各种冲突和危机时，以八国集团为首的发达国家也是从非洲方面找原因，很少切实反思自己的问题。在达尔富尔问题上，以八国集团为代表的西方国家将其根源定性为环境问题所导致的种族冲突。但是事实上，苏丹边界是19世纪欧洲瓜分非洲和实行殖民统治时人为划定的，达尔富尔地区的不少部落曾被划到不同的国家，从而埋下了该地区部族冲突的隐患。近年来，随着达尔富尔地区石油等矿产资源不断被开发，部族之间为争夺资源的斗争日趋激烈，一些邻国也以各种形式卷入其中，致使达尔富尔问题不断升级。

2、援助国责任方面的分歧

在非洲看来，八国集团国家尤其是欧洲国家对于非洲的现状负有不可推卸的责任。非洲大陆上诸多冲突的产生和持续，正是西方政治精英们把分散化的种族群体给政治化的结果。持久贫困促使非洲国家社会组织溃散以及非洲种族群体的碎片化和分化。非洲外部整合和内部的溃散相互交织，还造成了非洲国家合法性的危机，并最终导致专制统治、国家的失败和崩溃、种族冲突、互相残杀的战争。非洲的全球化引发了如下的连锁反应：经济上的边缘化、资源被掠夺、贫困化、国家失败、政治溃散、社会分裂、种族群体的分化、冲突。尽管自1996年推出“重债穷国计划”以来，八国集团历次峰会从未中断过发布关于非洲发展援助的各种文件；但是，非洲的学者则认为：“西方灵活多变的战略正在侵蚀援助的基础。这也是为什么尽管几十年来西方国家投向非洲的援助有数十亿，但是非洲大陆仍然有一半的人却仍然生活在贫困线下的原因。”

值得关注的是，在对非援助关系上，发达国家认为责任应该对等的趋向也越来越清晰。《关于援助效率的巴黎宣言》不仅规定了援助国的责任和义务，也罗列并强调了受援国的责任和义务。在强调共同责任的背景下，建立平等伙伴关系的提法开始鲜明起来。在1996年的里昂会议上，八国集团提出要建立新的全球伙伴关系，指出发展中国家对促进其自身发展负有根本责任，又指出发达国家必须支持这些努力。在1997年的丹佛首脑会议上，进一步具体制定了伙伴关系原则，明确声明支持非洲国家努力全面参与全球繁荣的扩大行动，并使其整个社会享受到繁荣扩大的好处。非洲国家则强烈表示，以八国集团为核心的发达国家应该重视援助承诺履行，一些援助项目的实施在帮助非洲发展过程中确实起到了积极作用，但是却缺乏相应的跟踪机制，使之用于监督承诺的执行情况。非洲领导人在2008年的八国集团峰会上一致认为，贸易和投资对实现非洲的可持续发展非常重要，希望八国集团能在非洲国家完善投资环境、促进民间投资方面提供支持，并希望八国集团在与产油国的对话中发挥主导作用。但是，多哈回合谈判屡屡失败的事实，却表明以美国和欧洲国家为主的发达国家并不打算放弃农业方面的补贴，而农业恰恰是非洲经济发展的基础，农产品则是非洲最有可能参与国际贸易的贸易品。

3、在非洲发展方面的分歧

随着中国等新兴国家在对非援助领域内的增加投入，非洲国家意识到其选择和发展机会有了多样化可能。对于非洲大陆上新兴的援助力量，以及这些新兴援助国家的成功发展经验吸引了非洲国家兴趣的事实，八国集团的援助竞争和保护意识明显增强。所谓“新殖民主义”、“重商主义”以及“能源掠夺论”等概念的炒作，都具有很强的针对性和指向性。对此，八国集团也开始重视并注重加强与包括这些新兴援助国家以及非洲国家的对话，自2003年起，南北首脑非正式对话已经被列入八国首脑会议议事日程。但是对话成效的有限性仍然值得怀疑，因为一方面，这一对话是发达国家面对21世纪初日益尖锐的南北矛盾的一种无奈选择，充其量也只不过是一种缓解南北矛盾的作为，并非发达国家为从根本上解决南北问题的制度安排；而发展中国家处于被动地位，很难对对话结果产生实质性影响。

在发展方面，非洲国家已经越来越意识到加强非洲国家之间协调与合作至关重要，不能依赖和指望西方大国。非洲国家的主体意识在不断增强，非洲问题要非洲人自己解决，不管是在苏丹达尔富尔还是津巴布韦，非洲的声音在增强。在非洲的经济发展方面，非盟(AU)于2001年制定并出台了“非洲发展新伙伴计划”(NEPAD)。这是非洲自主制定的全面经济社会发展战略，旨在促进非洲的和平、安全、民主、良治、能力建设和一体化，将农业与市场准入、基础设施、筹措发展资本和人力资源开发作为优先领域，提出争取15年内全非GDP年均增长7％、绝对贫困人口减半等具体目标。非洲发展新伙伴计划是非洲国家联合自强，谋求发展意愿的直接体现。

三、八国集团在对非洲援助方面的绩效

以八国集团为核心的西方国家对非援助是非洲发展和实现联合国千年发展目标的一个重要的资金和技术来源，但是其效果却并不显著，非洲依然没有摆脱贫困、战乱和疾病等问题的困扰。究其原因，既有非洲方面的因素，因为援助效果在很大程度上还是要依赖于非洲国家自身的经济结构调整和制度完善；但是在八国集团方面，无论是从其政策导向和其承载的价值观上看，还是从其具体的政策落实和行动上，都暴露出诸多的不足和问题。

1、可以量化的绩效

在对非洲提供援助的众多国家、国际组织和民间组织中，八国集团的作用和影响力不容忽视。八国集团不仅是现有国际体系中的一个核心力量集团，而且也是经济合作组织(OECD)发展援助委员会(DAC)中提供援助最多的国家集团。一般来讲，国际官方发展援助(ODA)的来源主要有两部分：一个来自DAC的22个成员，另一个来自其他国家(或者称为非DAC成员，如冰岛、韩国、土耳其)，而前者占绝大部分。更为重要的是，八国集团成员数目少，比DAC、世界银行(WB)更容易协调和统一立场。DAC的数据显示，2005、2006、2007年的DAC成员

的ODA总额持续下降：2005年为1070.99亿美元，2006年为1044.21亿美元，2007年为1037亿美元。但是，对非洲的ODA2007年比2006年增加了10％，DAC成员国中，前5大援助国是美国、德国、法国、英国、日本。

2、可观察的政策绩效

在对非洲援助方面，八国集团存在默契和共识，无论是其初创时期的非协议性共识，还是20世纪90年代以来的协议性共识，其成员国在援助战略的核心目标上始终是存在默契的。八国集团各成员国尽管在对非援助的目标、方式、重点领域等方面存在差异，但是援助战略导向基本上是一致的，集中体现在他们对非援助的附加政治条件上——民主、法治、市场化、人权和良政，这些是其共同普遍的援助附加政治条件。在八国集团看来，援助不但要成为一个全球经济治理工具，而且应成为一个世界性的民主治理工具，向世界范围扩展其民主制度，使其价值观念成为全球都能接受的准则。但是，我们可以观察到，冷战后几乎所有的非洲国家基本都实行了多党制和资本主义制度，且不论多党制是否适合所有非洲国家，向多党制转轨本身就已经使非洲付出了巨大的代价。更为严重的是，非洲国家丧失了自我选择发展道路的机会。

进入21世纪以来，八国集团强调与非洲国家建立平等伙伴关系成为一个比较突出的特点，这一点也反映在其成员国家对非援助政策文件中。例如，2005年通过的欧盟非洲战略《欧盟和非洲：面向战略伙伴关系》，该战略的基本原则就是基于国际法和人权、平等和共同责任的伙伴关系。2008年5月，第四届东京非洲发展国际会议(TICAD)作为八国集团对非洲援助议题的预备会议，发布了《横滨宣言》，也再次强调非洲的“发展自主权(ownership)”和非洲建立真正的“伙伴关系(partnership)”两项原则。但是，我们不难发现，这种形式上的平等伙伴关系却掩盖不了实质上的不平等。

3、落实行动上的绩效

八国集团不缺乏对非洲援助的计划和承诺，但是一旦涉及到具体的落实履行就问题百出。2005年，八国集团承诺在2010年之前将为非洲提供的ODA增加到500亿美元，现在离2010年还剩不到2年时间，但对非援助的承诺履行却远落后于目标，目前尚存在390亿美元(以2004年美元价格计算)资金缺口。根据加拿大多伦多G8研究中心对1975—2001年期间G8成员履行承诺情况的专门研究，1975—1988年，该集团平均得分为30.7％；1989—1995年为43％；1996—2001年为45％。在援助履行上，近年来债务减免的幅度上升比较快，新增援助的落实却差强人意。以美国为例，2003年，布什总统宣布5年内提供150亿美元帮助非洲和加勒比地区的发展中国家防治艾滋病，平均每年拿出30亿美元，但是2004年的预算拨款只有4.5亿美元，而且其中很大一部分还用于资助美国公司研发和销售抗艾滋病药物。这一行动力缺陷所造成的消极影响是比较明显的。从非洲国家的角度来看，G8对非援助承诺常常口惠而实不至，甚至多取少予，认为尽管八国集团反复承诺，但是关心非洲发展只不过是他们的“形象工程”。更加令人担忧的情形是，随着全球金融危机的恶化，各主要援助国的注意力不得不更多地放在国内经济问题的应对和解决上，对非援助资金的来源将会在未来的几年中呈现下降趋势，八国集团的2010年对非援助翻番的目标很有可能会落空。

四、启示

上述分析表明，八国集团框架下的对非援助既有其积极的一面，但也存在明显不足，并且还面临不少问题和挑战。尽管八国集团在2008年发布的关于非洲行动计划的一份进展报告中，仍然多次强调经济发展和减贫是非洲国家发展的核心，也是实现联合国千年目标的关键；但是，援助却无法回避其作为援助国战略性工具的实质，所以关于有效援助的讨论也应该建立在这一事实的基础上。

1、援助的本质

从援助本质上看，无法回避的是无论什么形式的对外援助，其实质都是政治性的，主要的目标都是促进和保护国家利益。一个国家给另一个国家提供多少援助，不取决于后者的需要，也不取决于它以往的经济状况是好是坏，或它的道德状况，而是取决于援助国将从对其援助中在政治上获得多少好处。因此，援助不仅是具体的、有组织的国际行为体的行为，而且还涉及到并引申为国际政治与国际关系理论内涵；任何一项对外援助政策的背后，都必然反映出决策者决策的理论依据，或者是有其理论的影响。因而，可以肯定的是八国集团在对非洲援助方面，其核心战略目的并不是为了解决非洲的发展问题，而是为了解决与发达国家利益攸关的问题，如反恐、能源、环境和移民，等等。八国对于和非洲国家在援助议题上的分歧是十分了然的，并且也开始尝试吸收非洲国家和一些新兴援助国参与八国峰会。但是，无论是八国集团框架下的南北对话，还是吸收发展中大国作为成员国，八国集团都只是在现有世界体系内缓解南北矛盾，而不大可能从根本上去解决它。这不仅因为发达国家在世界政治经济中处于强势地位，更因为它们是现有国际秩序的既得利益者。所以，八国集团框架下的对非援助从本质上讲，并不是一种单纯的、单方面的经济活动，它所反映的是以八国集团为代表的西方国家的对外政策取向、战略意图以及价值观念。

2、援助的有效性

援助从本质上讲是援助国的一种战略性工具，但是如何能够在满足自身战略目标的同时，也能达到切实帮助受援国实现发展的目标，这就涉及到一个关键的问题，即援助的有效性。实际上，关于援助有效性的讨论已经非常多，2005年在巴黎举行的关于援助有效性的高层论坛上发布的《关于援助有效性的巴黎宣言》是对发展援助有效性问题关注的一个集中体现。宣言规定了援助方和受援方必须遵循的五项原则：自主权原则、对接原则、协调原则、绩效管理原则和共同的受托责任原则，以及在此基础上所设定的12项指标。该宣言的特点是强调了受援方和援助方的共同责任，突出援助的互动性。我们也注意到，八国集团近年来的援助政策和举措虽反映了这一趋势，但是援助的效果却并没有显著提高。在笔者看来，主要存在以下三方面问题：(1)援助的适用性，八国集团的援助项目在适应非洲国家利益关切和实际情况方面存在差距，这也是造成认识分歧的根源；(2)援助的可持续性，从八国集团2005年设定的援助总额翻番的目标以及已经执行的情况，结合近期金融危机的发展趋势来看，其援助的可持续性令人怀疑；(3)援助相关政策的协调性，援助所涉及的政策领域非常宽泛，而且与援助国的相关政策也存在相关性，八国集团的成员国一方面在援助非洲发展优势产业比如农业，另一方面却在国内相关竞争产业实施保护措施，这就很容易出现政策相互抵消的结果。

责任编辑：李申