浅谈铁路建设工程管理

摘要:铁路工程有大小不等的单位工程连接成一个整体,单位工程多,线路长,受环境影响大,社会接触面广、干扰因素多。文章概述了铁路建设工程的基本要点,分析了铁路建设工程存在的问题,探索我国铁路建设工程管理对策。

关键词:铁路建设工程;工程管理;投资预算

中图分类号:F532文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)27-0097-02

一、铁路建设工程管理基本要点

(一)铁路建设工程管理的主要内容

1.建立项目管理组织,包括项目组织机构设置,人员组成,岗位及职责,规章制度及操作规程。

2.工程项目的计划管理,包括项目的实施方案及总体计划,工期计划,成本计划,资源计划以及它们的优化。

3.工程项目管理的目标控制,包括安全管理,质量控制,进度控制,成本管理与控制,风险控制,以实现经济效益和社会效益为最佳目标进行全方位的控制管理。

4.合同管理,包括投标的前期工作,合同分析,合同实施控制,变更管理,索赔管理。

5.对生产要素进行优化配置和动态管理,这些生产要素包括:人员(含管理人员,技术人员、劳务人员)、设备机具、工程物资、资金、技术、信息等。

6.项目后管理,包括项目验收、移交、运行准备工作;项目后评估,即对项目进行总结,研究目标实施的程度,存在的问题。

(二)铁路建设工程管理的基本目标

1.在合同工期完成项目建设,实现投资目标,达到预期目的。

2.投资预算或预算成本,采取措施尽可能地避免不必要的费用消耗,降低项目成本,保证项目经济收益。

3.使用功能,谨遵项目的设计理念和使用功能组织建设和使用,确保其安全、经济、舒适、高效的运行并提供较好的运行辅助条件(譬如项目建设过程的安全质量环保控制及文档、运行前期准备工作等)。

4.项目实施按计划、有秩序地进行,必要而合理的变更和设计完善运作良好,没有发生事故或其他损失,较好地解决项目过程中出现的风险、困难与干扰。

5.与环境协调一致,包括与自然环境的协调以及与人文环境的协调。

二、我国现行铁路建设工程管理存在的问题

(一)投资、监管问题

铁路工程项目一般具有投资额度大,建设周期长,参战队伍多,工程复杂,管理跨度大等特点,客观上投资监管难度也很大。国外对投资决策与设计环节的监管是非常严厉的,而这正是我国铁路建设工程投资管理的薄弱环节。铁路工程项目虽然开始引入市场竞争机制,实行招投标确定施工单位,但在谁中标的问题上,仍有许多非市场因素在起作用。

(二)管理欠规范问题

1.招投标不规范。铁路建设工程的招投标工作,虽是按照国家招投标法及铁道部、省、市的招投标操作办法进行,但又基本上是在铁路专业这个特定的范围内进行,很少面对全社会公开进行招投标,市场化程度不高,国外同行业还很难进入中国铁路建设市场,还处在一种相对较封闭的状态,这给铁路建设招投标带来了负面影响。

2.信息管理不规范。(1)信息管理目标不明、职能不清。信息管理是指对信息进行收集、加工整理、储存、传递与应用等一系列工作,其目的就是通过有组织的信息流通,使决策者能及时准确地获得相应信息。铁路建设工程管理长期就缺少统一规范的信息管理程序与专门的信息、管理部门。一般只是通过设置调度来管理信息,而这只是停留在对信息的一般性收集与传递处理上。(2)信息收集不全。现代铁路建设工程管理所需要的信息是多方面的,不仅包括施工单位信息,而且包括设计单位、监理单位、材料设备供货单位、与工程建设相关单位等各方单位信息;不仅只是施工进度信息,还包括施工质量、投资、合同管理等信息;不仅只是施工过程中的信息,还包括施工前期项目立项、决策与设计信息,也包括工程竣工验收及项目投产后的相关信息等,但是这些都没有进行有效的收集与保存。

(三)安全质量问题

1.工期安排欠科学。铁路工程的工期安排从总体分析还是合理的,基本符合实际,存在的主要问题是某些单项工程的工期不尽科学合理。有的是单项工程的总工期安排不合理,有的是工程进度控制不好造成前松后紧,后序工期过短。有的是受整体工程工期的变更影响,如我国工程建设很容易受政治等外部因素的影响而改变原有的工期安排,改变工期的科学性、合理性。结果造成大量工程质量隐患来不及完全处理而形成遗留问题。

2.施工企业安质管理弱化。(1)施工企业内部的安质部门弱化。一方面施工企业的安全质量管理部门地位在下降,从原来的独立机构演变成现在依附于工程部的一个岗位。另一方面,施工企业在施工中的安全不光是工程质量本身的安全,还涉及既有运输的安全。在确保整个项目和运输的安全体系中,既有设备管理单位的配合和把关是十分重要的。(2)施工队伍整体素质下降。施工单位现场管理人员根本就不够,实际上还处在一种粗放的施工管理,有的工地连技术人员都没有,随着施工企业改制和用工制度的改革,工人队伍发生了很大变化,管理层与施工层分离,使施工企业一线工人由原来的固定自有职工转变为现在的临时工、农民工。

3.安全质量监管不力。目前存在的一个比较突出的问题是铁路工程点多线长,几百公里的铁路工程,作为建设单位往往只有2～3名安质管理人员。而监理单位,按铁路建设工程监理规范要求每单线公里不少于0.6人,而实际上往往一个人就负责管理几十公里。现场监理人员严重不足,而且现场的旁站监理往往大多是临时雇用的退休人员,缺少专业化培训与管理,其责、权、利不相匹配。简化了对施工过程的监督控制,很多质量保证措施就没有真正落到实处,所以很多工程质量事故还是事与愿违地发生了。

三、我国铁路建设工程管理探索

(一)铁路建设工程管理模式选择

1.对于铁道部投资新线建设项目,由铁道部工程管理中心担任实际业主,铁道部工程管理中心属于事业法人,对项目建设投资、工期、质量等负总责,按照项目目标实施奖惩制度。

2.对于中央与地方合资铁路,由铁路建设投资公司代表铁道部同地方政府组建合资铁路公司,合资铁路公司担任实际业主,这种形式实际属于投资人组建项目法人负责建设管理。

3.对于铁路改建扩建项目,由各铁路局基建处项目管理中心担任项目业主,负责改建扩建项目的建设管理,铁路局基建处及其项目管理中心属于企业性质,但是却行使着铁道部委托的部分业主职能和行政管理职能。

(二)铁路建设工程管理变革趋向

铁路建设项目建设管理模式今后的变革趋势可以总结为:经营性铁路建设项目将继续完善以项目法人责任制为主的建设管理模式;非经营性铁路建设项目将会由自行管理向代建管理、部分委托向全部委托方式过渡,即“代建制”管理模式。

业主的组织形式也会由临时性指挥部向政府组建固定项目管理机构转变,或者由政府同专业咨询公司组建一体化项目管理机构,最终会出现全部委托社会专业咨询机构代行业主管理的代建模式。应该看到,上述过程是铁路建设项目建设管理模式变革逐渐深化的过程,也是铁路建设管理专业化、职业化、社会化、科学化的过程,但是这并不意味着业主组织形式会完全统一定位在咨询公司代建模式上,会出现多种形式同时存在的状态。

(三)相关政策建议

1.铁路建设实行分类管理。随着我国市场经济体制的逐步建立和不断完善,铁道部机构改革和职能转换步伐的进一步加快,铁路企业也将逐步融入社会主义经济大市场,成为市场经济的主体之一,实行自负盈亏、自我约束、自我发展。铁路建设项目根据其经营收益可分为经营性项目和公益性项目。铁路公益性建设项目其经济效益不好,不具备市场融资条件,但其社会效益明显,对巩固国防、开发国土,促进经济不发达地区加快发展,推动我国经济可持续发展具有重要意义。对于这类公益性项目应当由政府承担投资建设的责任。这就是人们常说的“政府主要在市场失灵的领域发挥作用”。而对具有一定经济效益的铁路经营性建设项目,则要鼓励企业通过市场筹集资金,投资建设和经营。但政府应在征地拆迁、减免税赋等方面采取一些优惠政策,增强铁路建设项目对社会资金的吸引力。对铁路建设项目实行分类建设可进一步理顺投资体制,构建多元投资主体,有利于铁路建设的持续、健康、快速发展。

2.健全和完善投资审计制度。健全和完善建设项目投资审计制度,有利于加强对铁路建设项目投资的审计力度。投资审计对控制投资规模,节约使用建设资金,规范建设市场起到了积极作用。但是大多数建设投资审计由于过分侧重于对工程预决算的造价审计,忽视对优化设计、筹资方式、工程质量及造价形成过程控制和投资绩效评价的审计,最终无法保证投资的整体效果。因此要将建设项目投资审计作为一项集技术与经济为一体的系统工程,健全和完善建设项目的投资审计制度,进行事前、事中、事后的全过程审计,对设计、施工、监理进行全方位的审计,从源头到终结的各个控制点进行静态和动态控制,真正遏制项目建设中的违法违规行为,有效地控制工程造价,确保工程质量,提高资金和投资效果。

3.优化铁路建设施工环境。铁路建设强调的是社会效益,是社会公益性。很多建设项目经营效益都很低甚至亏损没有效益,但它的建设却能极大地促进地方经济的发展。铁路建设的社会效益就是拉动地方经济,服务地方经济,造福百姓。铁路建设自身效益不佳,但却能使所过地区的各方受益,因此按理应得到各级地方政府的大力支持。

参考文献

[1]李志鼎,齐伟峰,等.工程项目成本管理中存在的问题与对策分析[J].河南交通科技,2000,(2).

[2]何壁.铁路改革实践探索[M].北京:中国的铁道出版社,1998.

作者简介:郭书英(1964- ),女,供职于中铁建工集团拉萨分公司,研究方向:房建和铁路工程预、结算,工程成本管理。