浅谈行政诉讼协调和解的法治化

刘广莹

摘要近年来各省人民法院高度重视行政诉讼案件协调和解工作，依法化解“官”民矛盾，妥善处理了一大批行政争议案件，取得良好的社会效果。因此可将行政诉讼协调和解纳入法制化轨道。

关键词行政诉讼协调和解法治化

中图分类号：DF74文献标识码：A

一、行政诉讼协调和解的内涵

传统诉讼理论认为，诉讼和解只可能存在于以双方当事人地位平等、权利自由处分为主要特征的民事诉讼领域，而与行政诉讼体制不相容。实际上，在德国、日本等传统大陆法系国家和我国台湾地区是存在诉讼和解方式的。

德国与我国台湾地区在其行政诉讼法律中明文规定行政诉讼和解。德国《行政法院法》第106条规定：“为完全或部分了结争议案。诉讼参与人能就和解对象进行处分的。可达成和解并请法院、委托法官或某一被请求的法官予以笔录。法院、庭长或主审法官以裁定的方式做出建议由诉讼参与人书面接受时，亦可达成法院主持的调解”①。据统计，20世纪60年代，联邦德国有25％-40％的行政案件是以调解方式解决的。我国台湾地区的行政法由于大量借鉴了德国行政法理论，因而对诉讼和解制度的理解与德国较为一致，其在新的《行政诉讼法》中也用10个条文(从第219条到第228条)规定了行政诉讼和解制度根据其法律规定。

在日本，行政诉讼和解还没有法律的明确依据。但根据统计，自1947年5月到1960年12月约13年多的时间内，以和解终结的案件数为324件，占行政案件总数的约2，3％，基中大多数被认为是有关当事人诉讼的案件@。南博方教授认为，行政诉讼中和解，既是诉讼行为又具有公法契约的性质。

因此行政诉讼协调和解是一种行政诉讼结案方式和行政争议处理机制。它是当事人之间自主协商，达成协议，解决纠纷，终结诉讼的行为，是解决纷争的一种重要方式。通过协调调解可以使当事人双方利益得到平衡，行政争议得到有效化解，群众情绪得到及时理顺，达到公平合法、案结事了的良性行政审判结果与和谐行政诉讼关系状态。

二、行政诉讼协调和解建立的必要性

(一)行政诉讼协调和解的法律依据及政策依据。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》已于2007年8月1日起施行，其中第四十条规定了行政复议和解制度。行政诉讼和行政复议是两个并行的法律救济制度，行政复议规定的和解制度对建立行政诉讼协调和解制度具有极大的参考价值。

最高人民法院在2007年3月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中，明确指出：“对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。人民法院要通过行政诉讼案件和解实践，不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，及时总结工作经验，不断完善行政诉讼案件和解工作机制。”这一司法政策的提出，意味着行政诉讼和解制度获得了我国最权威的司法认可。

(二)关于“国家公权力不可处分”的障碍之排除。

我国行政诉讼法第51条规定：人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁决。从上述的规定看出，行政主体在诉讼中也是拥有一定的处分权的，那种对于行政主体不具有处分权的传统观点已经不符合当今行政法发展的潮流，具有很大的片面性。在现代社会。国家公权力理论已经发生了深刻的转变，由原来的威权国家公权力至上逐渐向带有协商、合作精神的公权力过渡，服务与合作精神已经成为现代行政法上占主导地位的人文精神。

在行政诉讼法律关系中，行政权属国家公权，具体行政行为如何作出，法律、法规都已预先设定，行政机关不能自由处分。但“有错必纠”的行政法原则使行政机关在任何时候都可以改变原来违法的行政行为，有权在其自由裁量权范围内处分其权力，这种改变与随意作出的处分有本质区别。因此，“公权不可处分”的内涵应是“公权不可任意处分”。以“公权不可处分”理论排斥行政诉讼调解是机械的、片面的。

三、行政诉讼协调和解制度的初建

建立行政诉讼的协调和解机制应有利于节省诉讼资源。方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，建构符合时代潮流和民主法治精神的制度。

(一)行政诉讼协调和解的基本原则。

1自愿原则。

行政诉讼进行协调和解必须基于当事人双方的自愿，而不受外在不正当因素的影响。人民法院应充分尊重当事人的意见，在组织双方当事人进行协调和解时，不以强制来协调和解，不以引诱促协调和解，不以拖延逼协调和解。

2合法性审查原则。

人民法院和双方当事人的协调和解活动及其协议的内容，必须符合法律的规定。在对行政案件进行协调和解之前。法院首先应该对被诉行政行为进行合法性审查。通过审查对案件的处理有了初步的意见后，再根据案件的类型和具体案情确定是否适用协调和解手段。

3有限原则。

行政诉讼中并非任何行政案件都可以适用协调调解。行政机关不得任意处分行政权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调和解受到限制。

4公平合理原则。

法院在对行政争议协调和解时，应本着公平合理的态度对待当事人。在语言表达上，要求在耐心听取当事人陈述与意见的基础上，讲清法律，讲透道理，做好说服教育工作。针对不同的当事人采取不同的表达方式。

(二)行政诉讼协调和解的适用范围。

构建和谐社会的基础是维护社会稳定，行政审判对协调“官民”矛盾、维护社会稳定责任重大。我国若确立行政诉讼协调和解制度时，首先应当对可以适用诉讼和解的案件的范围作出明确界定。

1群体性纠纷。

群体性案件一般涉及的人数众多，主体成份复杂。社会不稳定因素基数大。案件稍微处理不慎便可能产生广泛的社会影响。如果对行政相对人的诉请简单地支持，会损害政府的形象。如果简单地不予支持。又会使人民群众的利益受到损害。还可能引起群体性上访。而采用协调方式妥善处理好它们的争议，无论对政府还是行政相对人都皆大欢喜，其法律效果和社会效果比单纯的裁判要好。

2存在自由裁量权行为的案件。

行政机关拥有广泛的自由裁量权，行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持。通过人民法院协调和解，行政机关改变不合理的行政行为，使新的行政行为更加趋于合理，而且会使行政行为更加符合立法旨意，各方抵触情绪较小。甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。

3行政合同纠纷。

行政合同是行政主体为行使行政职权。实现国家行政管理的目标而与行政相对人签订的协议。对该类案件进行协调和解，促使行政机关对其合同的权利义务进行调整。能较好地体现自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则，有利于实现行政管理的长远目标。更符合现代社会所极力倡导的协商、协力与

协调的理念。

4被诉具体行政行为违法。但撤销该具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的。

根据我国行政诉讼法解释第五十八条。被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的。人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。如何赔、赔多少，可以采用协调和解的方式。

5法律规定不明确或者法律规定与相关政策不统一的。

行政审判所依据的法律或政策不明确，或不统一所执行的后果会相互矛盾，对行政审判带来难度。法院应把保护公民、法人或其他组织合法权益放在行政审判工作的首位。在征得当事人同意后，采取协调和解的方式更有利于缓解当事人之间的矛盾，从而更加接近实体公正。

6不履行法定职责的。

人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限履行。一般的，对原告而言，显然效率太低，如果行政机关经调解而主动履行应当履行的职责，这种积极作为既合乎行政目的，对相对人来说正好达到目的。是一种典型的双赢局面。

7其他情形。

对于社会影响较大的行政案件，因其涉及面广，更容易受到民众的关注。法院在对行政案件进行合法性审查后，需要积极探索协调和解的方式处理案件，化解官民矛盾，充分发挥行政审判职能作用，真正实现案结事了。

(三)行政诉讼协调和解的基本规范。

1协调和解的启动。

法官可以根据当事人意愿和案件具体情况。主动做协调和解工作：也可以由当事人申请人民法院对行政案件进行协调。

2协调和解适用阶段。

协调和解可应用于庭审前，庭审后。也可审判后使用。这是因为：(1)庭审前和解能尽早化解矛盾，提高办案效率，还能减少当事人的诉讼费用及办案成本。(2)案件经过审理后，行政机关明显感到自己的行政行为有问题的，鼓励行政机关主动撤销原行政行为。重新作出行政行为，这样不仅可以维护行政机关在人民群众的合法权益。同时也可以增进人民群众与行政机关之间的理解与信任。(3)案件经过审理后，有些案件虽然判了，但“案了一场又一场事”没了。对此。行政审判人员仍不应放弃做好协商工作。

3协调和解协议与和解笔录。

协调和解后，受理案件的法院，应依法作成协调和解协议或和解笔录。文书的制作可准用民事诉讼法的规定。笔录应记载和解的内容。由和解当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后。即具有法律效力。

4自认限制规则。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定>第六十六条，“在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可。不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据”。这种限制不应局限在行政赔偿中，所有可运用协调和解处理的行政案件均可适用。

5协调和解结果的处理。

协调和解成功的，将笔录入卷。在审理期限内协调和解不成功的，人民法院必须在法定时限内依法作出行政裁判。

6协调和解的效力。

和解应当同法院的判决具有同等的效力。除非和解中存在法定的无效或可撤销情形，和解协议应得到全面切实履行。任何一方不履行，相对方都可申请法院强制执行。如果和解协议具有无效或可撤销情形当事人可申请继续审判。

四、结语

行政诉讼中协调和解是国际上尤其是法治发达国家通行的制度，我国应尝试多种解决方式并存，从而给予当事人更多选择机会。还应从制度上保护其对程序权益的处分。

注释：

①胡建淼主编，中外行政法规分解与比较(下)，法律出版社2004年8月第一版，第1884页，

②转引自南博方著，杨建顺译，行政诉讼中和解的法理(上)，环球法律评论，2001年春季号，

③转引自南博方著，杨建顺译，行破诉讼中和解的法理(上)，环球法律评论，2001年春季号

④转引自南博方著，杨建顺译，行政诉讼中和解的法理(上)，环球法律评论，2001年春季号，

⑤姜明安主编，行政法和行政诉讼法，北京大学出版社1999年版，第180页，

参考文献：

[1]杨解君，行政法平等理念之塑造，法学，2004年第7期，

[2]南博方著，杨建顺译，日本行政法的现状与课题，行政法学研究，1996年第1期，

[3]翁岳生，行敢法(下册)，中国法制出版社，2002年版，

[4]应松年，外国行政程序法汇编，中国法制出版社，1999年版，

[5]叶必丰，行政法学，武汉大学出版社2003年版

[6]周佑勇，行政诉讼和解的法制改革，人民法院报，2007年5月24日第5版，