《食品安全法》颁布后黑龙江省食品安全监管存在的问题及其对策浅析

殷建辉　王德章

摘要:近几年食品安全事件频发,给人民健康带来极大危害。我国政府颁布《食品安全法》,显示了政府加强食品安全监管的决心。从中央到地方都在进行着一系列部门及制度的改革,以求尽快落实《食品安全法》。做为农业大省的黑龙江,食品安全的重要性更显突出。本文分析了新形势下黑龙江在食品安全监管方面仍存在的问题,并从提出加强监管部门配合、完善监管体系、推进地方特色产业等相关的对策。

关键词:食品安全;体系建设;监管

中图分类号:D922.16文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)23—0152—02

一、黑龙江省政府食品安全监管存在的问题

(一)食品安全监管法律、法规不健全

1.历史回顾。《食品安全法》之前,形成了以《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》等法律为基础,以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品添加剂管理规定》以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体,以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系。但是,这些食品安全法律法规体系,大多已不适应国内外形势,所能提供的食品安全的保护水平不能适应随着我国经济发展不断出现的新情况。其不足之处在于:一是缺乏食品安全基本法,造成食品安全法律规制的真空。二是现有的几部涉及食品安全的法律广度不够,无法涵盖食品安全的全过程。三是法律法规中大部分是政府的规章,有的甚至是红头文件,法律效力低,影响了食品安全规制的效果,而且政出多门,缺乏系统性和协调性,重复和冲突现象严重。四是食品安全法律法规和标准的保护水平较低,采用国际标准的程度化低,无法与世界发展趋势相适应。诸多法律法规盲点的存在,给食品安全检测、监管和执法等项工作带来了诸多困难,严重削弱了国家对食品安全的监管与控制。

2.关键性的突破。2009年6月1号,《食品安全法》正式生效了,做为食品安全领域的基本法,《食品安全法》明确了食品安全法、农产品质量安全法两法并行的模式。从农产品生产源头到餐桌既是互相统一,又是互相衔接的一个体制。《农产品安全法》主要是强调源头,农田、养殖场的管理问题。《食品安全法》是源头之后,从加工、流通、餐饮这样一个过程。《食品安全法》做为食品安全领域的基本法颁布后,所有法律法规都以其为准绳,彻底解决了过去食品安全法律法规群龙无首的局面。《食品安全法》对现行的食品监管机构进行了理顺;确立将建立统一的食品安全标准;建立了“食品安全风险监测和评估”制度;实行“问题食品”召回制度等等,所有的措施覆盖了从农田到餐桌的各个环节。

3.问题的存在。但是我们还应看到,一方面,涉及食品安全要求的大量技术标准法规还需要进一步在科学的基础上修定和不断完善。例如我国目前生产的食品有上万种,而食品标准只有2000多个,涉及安全标准仅500多个,而欧洲国家仅对农药残留标准的就有15700多个。另一方面,由于我国疆域辽阔,自然条件复杂多样,经济发展水平参差不齐,对食品安全的需求也不尽相同。这就需要在统一的基本法之下,各级地方政府必需因地制宜的建立相应的地方性法规做为补充。例如《食品安全法》第二十九条就明确规定:食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动,具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。这就涉及做为省级政府的黑龙江省要在此方面根据自身特点制订相关的法规。

(二)部门职责不明确

《食品安全法》已实施,但机构改革和职权下放尚未到位,基层政府的卫生监督、药监、质检等有关机构分工合作、执法监督,还有不明确之处。卫生部食品安全综合协调与卫生监督局副局长苏志表示:“在实施这样一部影响国计民生的法律中,肯定需要相当长的一个过程。要真正实现《食品安全法》要求的话,要靠这两年的整顿时间。”可以说,现在我国的食品安全监管工作正处于新旧交替之际,旧的体制的弊端还未能根除,新体制的运行进入正轨尚需时间。这就使我省的食品监管工作仍不免带着旧的问题:

1.监管职能分散,环节众多,职责不清。食品安全监管职能由多个部门承担,涉及到卫生厅、质量技术监督局、工商行政管理局、农委、畜牧局、商务厅等十几个部门,监督力量和监管资源分散,而且职能重叠、交叉,部门之间还缺乏有效的信息交流和沟通,有的甚至相互掣肘,很难形成合力,这就制约了“抓手”的功效发挥,未发挥食品安全监管的最佳效应。

2.执法部门存在“盲区”、“误区”。大部分基层监管力量薄弱且分散,专业人员匮乏,难以形成完善的食品监管网络,县城区一级的监管尚且疲于奔命,城乡结合部和广大农村更是鞭长莫及,监管盲区比比皆是;有的执法部门注重经济效益、轻社会效益,注重收费、轻管理,“以罚代管”、“以罚代法”的现象依然存在。

面对这样的情况,做为农业大省的黑龙江,仍需在已取得成绩的基础上,进一步克服尚有的问题,以保证过渡期内食品安全监管工作不松、不断、不乱,防止出现因职能交接而出现监管空白、职责不清、责任不明等问题。”

进一步思索,我们会发现,机构改革即便完成,各部门能否按食品安全法所要求的运转流畅,达到理想的无缝衔接,尚需在实践中检验。这就要求我省各部门认真落实《食品安全法》的规定同时在实际中不断总结经验,不断发现监管体系的漏洞使之真正完善,成为食品安全保驾护航的“铁拳”。

(三)食品安全科技成果和技术储备不足

食源性(生物性与化学性)危害是我省食品安全的主要因素之一。在微生物造成的中毒事件中常见重要致病菌如沙门氏菌、肉毒梭菌、大肠杆菌等缺乏危险性评价的背景资料。在化学污染方面,缺乏对一些重要污染物农药、兽药残留、重金属、真菌毒素的系统、全面的监测数据和办法,这样无法对全省食品安全状况进行系统监测与评价。对我省食品生产和市场中存在的重要问题我省目前也没有可供日常监督检测用的实用方法和技术。如缺乏便携方便的农药残毒快速检测仪、快速检测牛奶中抗生素方法及设备、畜禽病害肉品快速低成本检测仪器和方法等。HACCP体系也只是在为数较少的食品企业中使用,缺少涵盖各行业的HACCP指导原则和评价标准。

二、加强黑龙江省食品安全政府监管的对策建议

1.加强食品安全监管各部门的执行力度及相互配合。食品安全监管是一项综合性的复杂的系统工程,《食品安全法》皆明确各部门的分段监管的职责并强调各部门间的综合协调。各级监管部门都有明确的责任划分,并以法定的形式加以明确失职的问责制。我省应在实际工作中,切实落实,以强化食品安全监管各部门和领导者的责任意识。此外,在协调配合方面,应严格按《食品安全法》的规定,做好部门之间相关信息的定期相互通报,并在事故处理过程中做好在卫生部门的统一组织协调下的分工协作,提高工作效率。以实现各监管环节间的无缝衔接。

2.进一步完善食品安全监管的法律法规体系。基于地方政府的地位,应根据各地实际积极推动食品安全地方法规与行政规章建设。清理地方现有法规,规范、理顺现有的法律法规体系;补充《食品安全法中》明确规定需基层政府自行制定的一些具体法规,例如前文所述的小作坊及摊位管理方面的法规。

3.建立从“农田到餐桌”的食品安全控制体系。(1)提高原材料生产者对食品安全的认识。《食品安全法》明确落实食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任,强化事先预防和生产经营过程控制,以及食品发生安全事故后的可追溯。如通过食品生产企业记录食品生产过程的安全管理情况、食品批发企业记录批发食品的名称、数量、购货者名称及联系方式、餐饮服务提供者确保所购原料符合食品安全标准等。都是用具体的法定规章制度来规范食品生产者的作为,利用外部强制性来制约原材料生产者以保证食品生产、销售各环节过程的安全性的方法。这就要求我省的各监管部门在日常监管抽查的过程中,认真核查各类食品经营者的记录,督促经营者遵从法定的规章制度,提高其对食品安全的认识,鼓励食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心,是保证食品安全的内在动力

(2)推行食品安全管理的HACCP体系。我省应在培养HACCP体系专业人才的基础上,加大HACCP在食品企业中的推广力度。结合地方实际与各企业的实际情况制定相应的措施。加快起草覆盖各行业的HACCP指导原则和评价准则的相关文件。向食品生产、加工企业普及HACCP的知识,推动企业加强自身管理。

4.加大政府对食品安全监管的投入。在实际工作中,面对错综复杂的食品安全监管环境,政府在经费方面投入不足,甚至无法配齐应有的检测设备。食品安全监管是政府义不容辞的责任。各级政府都应安排专项食品安全资金,用于购置必要的检测仪器设备,建立健全检测预警网络系统、制订政策法规标准以及执法队伍的建设等。各级财政部门应将有关部门办案经费(包括污染食品的检测和处理经费)列入年度财政预算给予保证。并及时根据执法办案的情况追加大批量检测、销毁污染食品所需经费。市、县财政应安排同级食品安全管理协调领导机构专项经费,补助执法联动工作机制经费,确保执法联动机制的有效运作。

5.以地方特色产业推进食品安全发展。我省的食品安全示范县工作已取得了一定的成绩。在此基础上,一是应进一步以此为平台,优化社会经济发展环境,引导区域特色食品产业健康发展。在增强县域经济竞争力的同时促进食品安全;二是发挥我省生态资源优势,积极发展优质粮食和绿色无公害农业,推进农产品质量安全标准体系和无公害农畜产品标准化种植养殖示范区建设,走农业绿色化、产业化道路;三是立足本地资源优势,研究消费趋势,按照突出食品安全,打造健康产业的原则,整合优势特色食品产业的品牌和企业,建立健全质量保证体系、产业服务体系、技术支撑体系、诚实信用体系等4大体系,推进优势特色食品产业规模化、规范化、标准化、专业化和工厂化,不断探索以食品安全为品牌推进我省优势食品产业做大做强的有效途径。

6.建立有效的食品安全监管的社会环境。一要大力宣传食品放心工程,普及食品安全科普知识,增强人们的食品质量安全意识,引导消费者对食品安全进行监督。二是政府要支持新闻媒体的舆论监督工作,鼓励其大力宣传有关食品安全的法律法规,揭露、曝光食品安全方面的违法犯罪典型案件。三是发挥行业协会的行业信息充分的优势,解决食品安全中信息不对称问题。政府应当积极引导行业协会的建设和普及,同时加强对中介机构如认证机构、社会检测机构等的管理。

(责任编辑/彭巍)