当前检察建议的困境与立法化思考

陈　巍

检察建议是检察机关履行法律监督职能,参与社会治安综合治理的一种形式。作为法律监督权派生出的权力,还有检察意见、纠正违法通知等与检察机关监督权密切相关的其他监督方式。然而在我国的司法实践中,检察建议的运用效果并不理想,很多建议发出之后,石沉大海,或者被建议单位阳奉阴违,起不到应有的监督效果。本文就检察建议目前的处境进行分析,并对解决这种现状做粗浅的探讨。

一、检察建议存在的问题

(一)检察建议缺少法律依据

检察建议、检察意见、纠正违法通知中,只有检察意见是经《刑事诉讼法》确定的法定法律监督方式。检察建议的法律依据是不明确的,只能通过《检察官法》的概括性规定推导出检察机关有权提出检察建议,但基于何种情形,以何种方式,通过何种程序,遵循何种原则,则没有进一步规定。对检察建议的相关规定散见于最高人民检察院的一些司法解释和规范性的文件。例如,《人民检察院办理民行抗诉案件规则》第八章当中规定了适用检察建议的具体情形。再如《最高人民检察院关于加强公诉工作强化法律监督的意见》当中,将检察建议作为诉讼监督的一种方式。这样检察建议就不是法定的监督方式,相对于检察意见来讲,没有人人必须遵守的执行力和法律效力。

(二)检察建议的制作形式不规范

虽然各级检察机关均已确立了检察建议的制发程序,但是在制作流程,管理规范方面还存在很多不足。我国目前对于检察建议的制作要求、行文格式缺少严格制定标准,虽然最高院有一个统一格式,但是这种格式并不能满足司法实践的需求,不能解决现实多样的问题,被弃之不用导。而实际操作中检察建议成文随意性较大,行文格式混乱,缺少了检察机关正式公文的规范性和严肃性。

(三)检察建议的内容空泛

目前我国的检察建议回复率较低的一个重要原因就是检察建议的文字表述不深入,分析不到位,内容泛泛而谈,缺少实际操作的可能性。有的检察建议书对建议依据的事实叙述过于简单,叙明事项不全、结构不完整,严肃性不够;也有的过多着墨于描述犯罪过程,缺乏对诱发犯罪原因、问题来源的概括分析;还有的检察建议书未说明建议依据的法律规定,理由阐述不充分;有的承办人员对案件发生的原因、特点和规律分析不够细致,对发生犯罪的根本原因及存在的问题挖掘不够深入。检察建议基本上都不同程度地存在分析不全面、不细致、不到位,针对性不强、改进措施不具体,使得被建议单位难以适从。

(四)检察建议送达方式单一

我国大部分的检察建议采用挂号信件邮寄方式,送达方式单一。邮寄的回执单不入档案,导致卷宗材料无法显示建议书是否送达被建议单位。在邮寄之前缺少适时的电话沟通,被建议单位对于检察建议形式陌生,影响后续督促落实情况的进行。

(五)检察建议监督落实不到位

检察机关往往以发出检察建议为终结,很少对被建议单位进行跟踪监督,落实建议实施,导致同一单位往往会重复出现犯罪行为,造成不必要的损失。

二、产生此类问题的原因分析

(一)检察建议社会知晓度、权威度不高

检察建议缺少明确的法律依据,更没有对其适用范围、程序和保障等相关问题作出法律规定,这直接导致了检察建议权威度不高。而关于目前检察建议具体实施中,各方提出的问题居多,根据建议的执行性低,很多单位对于检察建议是何物一无所知,等接到了检察建议,因为其缺乏法律依据为保障,认为检察建议只是在挑刺、找麻烦,采取置之不理或消极敷衍的办法。

(二)检察建议回复制度有待完善

目前我国的检察建议中没有明确被建议单位落实或者提出异议的具体期限。被建议单位收到检察建议后,应当按照要求进行改正,并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。但是缺少相关的规定,被建议单位收到不回,也不需要向上级报告,导致事情就此不了了之。

1、 弱势法律监督权的整体困境

检察建议兼具法律监督与社会综合治理的双重职能,检察建议在履行法律监督的职责,是行使法律监督权的一种表现。目前我国的法律监督权基本分为强势监督权与弱势监督权。而检察建议则从属于弱势监督权。从权力的层级上看,所谓建议权,也仅仅只是监督权的一种初始阶段,由于是监督启动阶段,所以受的重视自然比较低。但是反思之,如果连建议权都没有,则监督权又何从谈起?而这也是弱势监督权的整体困境。

由目前我国检察建议的困境以及产生这些问题的原因,可以得知,检察建议之所以在法律监督方面效果不如人意,很大的程度上是由于其在立法上缺少自己应有的位置,从而导致在知晓性、权威性、实效性上打了很大的折扣。而其自身也因为缺乏统一的制度操作,于内容规范,发送范围、方式,行文形式上都存在很多的模糊不清。检察建议立法化渐渐成为计议的焦点话题。

三、检察建议立法化思考

(一)明晰功能,加强调研,建立立法,确定检察建议的法律地位

检察建议承担着参与社会治安管理的法律监督职能,要强化其作为权力运用的建议功能,将充足的人力、物力与财力投入到检察建议权的运行当中来,加强对检察建议运作实效的考察。在明晰检察建议的功能之后,最高检要加强各基层检察院检察建议的实践调研。首先,对有关检察建议的司法解释与规范性文件进行系统的归纳与整理。而后,统一发布具有普遍约束力的专门性的有关检察建议规范化的文件,对检察建议适用的主体、范围、程序、方式等作出明确的规定,以取得社会各界的认知,减少检察建议在实践当中可能有的阻力,也扩大其在社会各界中的知晓度。最后,在立法上树立检察建议的地位。在全国人大上对《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时,提出增加规定检察建议的立法建议,使之法律化,从基本法律制度上保障其具有约束力。

(二)明确主体,完善形式,审查内容,规范检察建议的制作过程

除了在法律上确立检察建议的地位之外,还要规范它的制作,提高检察建议的质量。首先,明确检察建议的发送主体。检察建议要以检察院的名义统一制作和发布,目前检察机关各部门分工不同,在不同的诉讼阶段,各部门由于协调不足,存在重复发送检察建议的可能性。检察院乃独立的权力主体,要求各部门协调、分工、衔接好,对外公文要以院的名义统一发送。完善检察建议的制作格式,审查好检察建议的内容,这是起到监督作用的主体内容。对于检察建议的内容要求做到:事实清楚、分析到位、针对性强、方案可行。从内容上触动被建议单位,引起应有的重视。规范检察建议的制作,是检察建议立法化的前提。

(三)明确审批,建立备案,落实回复,完善检察建议的程序制度

明确检察建议制作的审批程序。由办案人员针对案情实际情况,起草检察建议书,部门领导召集本部门人员讨论定稿,送分管检察长审定,最终以检察院的名义发布。送达方式多样化,在发步检察建议之前,电话联系被建议单位,口头建议,协调沟通,取得理解,然后挂号寄送书面文书。建立检察建议登记备案制度,院内统一分类、编号。信件回执凭证、检察建议、建议回复书除随案卷装订之外,搜集复印件建立统一的检建档案。落实回复制度。首先,检察建议书中明确规定回复期限,被建议单位应该在收到建议后,规定期限内予以改正,并回复检察机关。其次,检察机关发出检察建议后,适时进行回访,对建议是否符合实际,措施是否适当等进行考查,及时掌握检察建议的落实、采纳情况及落实中遇到的困难,帮助被建议单位协调、解决相关问题。总而言之,完善检察建议的程序制度,是立法化操作的保障。

(四)抄报通报、建立变更,允许申辩,发挥检察建议的最大效果

检察机关在向涉案单位发检察建议的同时,应向其上级主管机关进行抄报;对涉及同级政府部门领导班子和主要领导犯罪发检察建议时,要提请上一级人民检察院制发检察建议;对办案反映涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题,在向涉案单位发检察建议的同时,向有关职能部门通报。对于发送出去的检察建议,发现内容不符合实际,程序不当,应建议院领导予以撤销,对存在一定问题,但是不违背真实性,影响检察效果的建议,应经上级批准,予以更正。另外检察建议作为一项权力在行使的过程当中,肯定会对诸如侦查权、审判权、刑罚执行权、行政权等权力形成一定的干预,甚至会发生权力冲突。被建议单位认为检察建议妨害了自己工作的正常运行,不予采纳的,应回复说明不采纳原因,检察机关要备案,同时可以采取其他监督方式进行监督。如仍然不被接受,可提请同级人大常委会决定。通过抄报、通报、撤销、变更、申辩,完善检察建议操作的全面性,发挥最大的监督效果。

(作者单位:浙江省杭州市江干区人民检察院)