检察权的科学配置与法律监督效能的提升

金　涛

摘要:新中国建立后检察权在我国的发展经历了曲折的历程,其内涵也有多次变化,当前我国已经建立起一套系统的检察权体系,但实践证明其并没有如制度设计者设想的那样有效地履行法律监督职能。现存的制度在司法实践中显现出了诸多的问题,刑事诉讼程序及检察机关的法律监督都存在着粗放发展的弊病。要实现检察权的科学发展,必须首先对检察权作出合理的分配。

关键词:检察权 法律监督 权力配置 科学发展

一个法治的社会,必然同时是一个权力合理配置和运行的社会。经过三十年的改革开放,我国形成了植根于本土并具有显著中国特色的社会主义法律监督体系。但经过多年的司法实践,我国现行法律监督体系的弊病也初露端倪,最突出的问题即表现为法律监督效能的底下。在新的历史时期检察权如何才能克服现有弊病,走上资源投入少、消耗低、权力污染小的可持续发展道路成了摆在我们面前的急迫课题。

一、法律监督的粗放型发展模式

“粗放型”这个词一直被用于形容我国经济的发展,表示高投入、低产出的经济运作模式。在这里,我们也不妨借用“粗放型”来形容我国法律监督的现状,因为当前我国检察机关的法律监督同样存在高投入、低产出的困境。在具体分析之前我们先来明确一下法律监督当中的“投入”与“产出”的内涵分别是什么。

首先,当然包括经济学意义上的“投入”和“产出”。经济学意义的效率公式可以表示为:效率=办案数量/人力或财政或时间资源的投入。从这个公式分析,在办案数量不变的前提下,投入的单位资源越少,效率就越高;或者在单位资源投入不变的情况下,办案数量越多效率就越高。这是量的分析。

其次,法律是一门社会科学,经济学上的“投入”和“产出”必然不能涵盖其内涵的全部。因此,从社会科学的宏观层面来看,法律监督的效率公式可以表示为:效率=普遍公平正义的实现/法律监督所耗费的社会资源。也就是说,在公平正义普遍实现的情况下,法律监督所耗费的社会资源越少其效能就越高。这里的“投入”就是实施法律监督所耗费的社会资源,“产出”就是普遍的公平正义的实现。

有了上面两个公式,我们就有了进一步分析当前我国法律监督效率的工具。

我们首先做一下量的考查。虽然检察机关是作为一个独立的法律监督主体,但其自身职能的实现仍然在于对具体司法活动的参与之中,尤其是对刑事司法活动的参与。因此,其经济学上的效率高低在办案数量不变的情况下就取决于检察机关办理个案时投入的多少。

其次,从宏观层面看,检察机关实施法律监督所耗费的社会资源也并不仅仅限于对具体案件的办理,同时还涉及到检察机关内部关系的处理、检察机关与侦查机关、法院及政府关系的处理。在社会公众对法律监督主体的公正性和权威性产生质疑的情况下,为消除这种质疑并实现普遍的公平正义投入必将成倍增长。

二、检察权的现状与存在的问题

我国检察权的设计既移植了苏联的检察理论和制度,同时又保留了本土所特有的法律理念和文化,形成了独具特色的权力形态。但这种体制并非完美的,经过多年的实践这种检察权设计也暴露出不少缺陷。

(一)立体监督模式带来的对权威性的质疑

从监督主体架构的角度分析,我国检察机关的法律监督模式可以归结为“立体静态”的监督模式。如果把权力(利)架构缩小到司法领域,那么当前权力架构可以用以下图形表示。

B、C、D、E的权力(利)均出自于A且均受A的监督,这是第一层的监督体系。第二层的监督体系则是外三棱锥体中的内三棱锥,是在A的授权下以E为主体,对侦查机关、审判机关和当事人进行监督。这种立体的监督体制看似对权力进行了分化,且分化各方的权力两两制约,但实际上存在两个重大的缺陷。其一,权力机关监督权的虚化。其二,检察机关身份的多重化。

(二)集权引发内耗导致内部监督的失效

根据法律监督理论,检察机关是专门的法律监督机关,检察权被定位为法律监督权。为体现检察机关法律监督者的地位,检察权被赋予丰富的内涵,因而使得其成为一个庞大的权力体系。当前我国检察机关主要业务部门依行使职权的不同可归为三大类:1.行使侦查权的反贪、渎检部门;2.行使公诉权的公诉部门;3.行使诉讼监督权的控申、民行、侦监、监所等部门。受部门利益的影响,监督部门常常受制于被监督部门,在法律监督机关内部法律监督却流于形式。

(三)主体角色的缺位遗留法律监督盲区

随着社会经济的不断发展,工业化进程催生了诸如环境污然等一系列社会问题,而行政权的扩大及政府干预社会生活范围的扩展使得行政权侵犯社会利益的案件也不断发生。在这些新型案件中侵权行为人的违法行为侵害了社会公众的共同利益,但由于没有明确的被害人或是源于取证困难、诉讼成本过高等原因侵权地为人的违法行为通常没有主体进行追究,其违法行为也无法得到及时有效的纠正。

三、权力的配置与效能的提升

(一)法律监督模式的选择

如上文分析,我国现有的法律监督是一种“立体静态”的模式。这种法律监督体制在设计的逻辑应当是:将检察权先定义为专门的法律监督权,然后将具备诉讼监督性质的权力都作为检察权的下属权力赋予检察机关。

应当肯定的是,这种将检察权作为专门的法律监督权的思路是符合社会发展对专业化的需求的,也符合分权的基本原则。当国家走向法治,依法办事成为社会行为的基本准则,保障法律的正确实施必然同时成为急切的需求。将法律监督权作为一种独立的权力赋予专门的机关既有利于法律监督权能的系统化,也有利于提升法律监督在社会生活中的重要性。

但权力的分立和主体的独立并不意味着权力集中的必然性。事实上,合理的逻辑应当是:权力机关赋予检察机关相应的法律监督职权,检察机关从而成为专门的法律监督机关。要强化检察机关的法律监督职权,当务之急不是赋予其更多的职权,而是如何改变其当前偏向于静态的监管者形象,更合理地配置其权力使其能更积极主动地参与到法律的运作之中,既充分发挥其现有权力,又使其权力在运作的同时受到其他权力的有效制约。

(二)以制衡原则合理配置检察权

检察权作为法律监督权是被当作一个制约性权力而置于同国家行政权和司法权相同层面的,目的是为了实现检察权对其他国家权力行使的制衡。

1.侦查权和刑事公诉权的保留。无论是从检察制度的发源还是从当今世界各国现行的检察制度考查,侦查权和公诉权都是检察权存在的基础。对公职人员犯罪行为的侦查突显了检察权对于国家公权力运行的法律监督职能,职务犯罪侦查权的履行是检察权对国家权力实现制约和监督的最有效途径,是检察权不可丢弃的内容。

2.增加侦查指导权。当前刑事诉讼效率低下的一个重要原因就在于侦查中心主义的影响。因此,在侦查阶段就以审判的视角取证是十分重要的。但在现行侦查体制下,侦查机关(部门)的人员未必具备相应的素质和经验,公安机关尤其如此。因此,重构检警关系,发挥检察机关的优势,在案件办理之初就强化对侦查机关的取证指导是必要的。

3.取消批捕权。当前检察机关内部案件报捕必批,批捕必诉,原本应有的法律监督被极大地弱化。因此,应当将批捕权从检察权中分离出去。基于其有剥夺他人自由权的实体处分性,将其归于法院行使是恰当的。

4.设立民事、行政公诉权。赋予检察机关对民事、行政案件提起诉讼的权力,只是检察机关法律监督途径的拓宽和对民事、行政检察监督权的具体化,有利于宪法、民法、行政法有关规定的进一步贯彻落实,也是强化检察机关法律监督有效途径。

5.强化诉讼监督权。当检察机关以主动的姿态参与到诉讼活动之中以实现法律监督职责,其除了通过参与司法以实现对行政权、审判权和个人权利的制约之外,还必然涉及到其监督过程中发现的对除因诉讼活动本身而应当承担责任主体之外违法行为主体,比如违法取证的侦查人员,违反法定程序的裁判人员等等。从当前的司法实践看,检察机关有对相关单位与人员的法定监督职责,并且可以通过发检察建议和纠正违法通知书的方式行使其监督权力。但是现行的法律并没有规定被检察机关通过上述方式实行监督的主体应当承担何种责任。换句话说,当前检察机关的监督因并不会必然导致被监督者承担不利后果而缺乏权威性和强制性。这也使得检察机关的诉讼监督权能受到了极大的影响。因此,完善相关法律制度,强化检察机关诉讼监督的效能也是加强法律监督的有效手段之一。

(作者单位:杭州市江干区人民检察院)