我国财政支农存在的问题及对策研究

席连杰

摘要:财政支农正财是国家对农业投入的最重要渠道,虽然近年来我国财政支农规模不断增加,但是财政支农结构不尽合理,从多方面来看仍有很大的改进余地,本文对此提出了相应的对策建议。

关键词:财政支农 问题 政策探讨

我国历来重视农业问题,近年来提出“工业反哺农业”的新思路,并不断增加财政支农力度。但我国的财政支农正财在规模和结构等方面均存在一定的不足,急需加以改进。

一、我国财政支农政策存在的问题

(一)财政支农增长速度经常大幅波动,稳定性比较差

我国财政支农增长速度常有大幅波动,依据波动幅度的大小,我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段:1978—1982年的急剧波动时期;1982—1995年的相对稳定时期;1996—2006年的较大波动时期。就具体的波动幅度而言,在1978—2006年的29年中,有7年的波动幅度大于20%,其中有3年大于30%:1978年为39.3%、1997年为37.98%、2004年为33.23%。

(二)财政支农占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大

财政支农金额占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段:1978—1985年急剧下降阶段,从1979年的13.6% 降到1985年的7.7%。这一时期由于农村普遍实现家庭联产承包责任制,农业持续大发展,国家减少对农业的支持力度。第二阶段:1985—1991年缓慢上升阶段,1991年达到10.26%。第三阶段:1991—2006年缓慢下降阶段,除1998年和2004年的小幅增加外,大致呈下降趋势。1998年的上升是由于1997年以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥,国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡,国家重视“三农问题”。

(三)从合法合规性来看,相关支农要求常得不到有效落实

从国内的法律来看,《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年我国颁布实施《农业法》,但在1993—2006年的14年中,有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度,没有达到法定要求,所占比例竟高达64.3%,特别是1999年财政支农增长幅度为负,只有5年达到法定要求,所占比例仅为35.7%。

从国际惯例来看,我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下,各国对农业的支持比例可以达到农业总产值的 8.5%,而我国尚不到1%,因此,我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾,应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。

(四)从结构上来看,我国财政支农结构明显不合理

我国财政支农最大的一项是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费,为68%,所占比例太高。由于机构膨胀、行政经费支出刚性等原因,用于农林水气等部门事业单位人员机构经费比重大,增长速度很快;而支援农村生产支出比重较小,增长缓慢。

财政支农第二大项是农业建设基本支出,占24%,所占比例不高,其中大型水利基本建设投资又占绝大多数,而用于与农业生产直接相关的投资非常少,所占财政支农比例大致为10%。

农业科技三项费用绝对数额很小,所占比例过低。据有关资料,我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%,而发达国家平均为2.37%,发展中国家平均为0.7%～1%。现在发达国家科技对农业增产的贡献率一般是

60%～80%,而我国目前不足40%。

二、改善我国财政支农政策的政策探讨

通过以上分析可知,虽然财政支农规模不断增大,但是我国财政支农规模仍有较大的提升空间。同时,财政支农的结构性问题容易被规模不断增大所掩盖,问题的严重性没有引起人们和国家的足够重视,这恰恰是严重影响财政支农作用充分发挥的重要因素。对此,笔者提出以下建议以供参考。

(一)继续扩大财政支农规模,充分发挥其积极推动作用

一方面,依照《农业法》的要求,结合国际惯例,借鉴他国先进经验,在国家财力大幅增长的情况下,大幅提高支农幅度并保证支农资金稳定增长。应逐步提高农业投入的总体水平,每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。另一方面,应依据市场原则创新财政支农方式,采用补助、贴息、担保、税收减免等手段,充分发挥财政支农资金的引导效应、杠杆效应、放大效应;积极引导社会资金投入农业,形成支农资金多元化、多渠道的新格局。

(二)按照公共财政的要求,优化财政支农结构

首先,扭转支援农村生产中农林水利等部门的事业费过高现象。如果扣除这些部门的行政事业费,直接用于支农支出资金所占财政支农支出总额比例是很低的,这些部门的事业费过高导致支农支出资金严重不足,严重阻碍了农业较快发展。建议把这些部门的行政事业费从财政支农支出中划出去,使项目含义名副其实,更为科学合理。其次,加大与农业直接相关的基础设施建设的投入,切实改变带有全社会普遍受益性质的水利工程、林业生态等建设占比重较大而直接用于农业的基础设施特别是农村中小型基础设施建设占比重较小的局面。最后,尽快增加农业科技的投入,促进农业科技的进步和农业的稳定快速发展。

参考文献:

[1]财政部农业司课题组:创新财政支农机制 促进新农村建设[J].中国财政,2006(9)。

[2]叶翠青:我国财政支农支出存在的问题及政策建议[J].财政研究,2008(4)。

(作者单位:焦作大学)