关于保障公民权利、遏制行政权力无序扩张的几点思考

李默海

摘 要:群体性事件的发生,既有民众利益表达机制不健全、利益表达渠道不通畅、协商民主发扬不充分的原因,还有更深刻的原因,即行政权力的膨胀、运行失范,侵害了公民权利。所以,解决因公民权利受到侵犯而发生的群体性事件,还应在遏制行政权力膨胀上多下功夫。

关键词:群体性事件;行政权力;公民权利

中图分类号:D630.9 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0020-03

刚刚过去的2008年是群体性事件多发的一年,比较典型的有贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、重庆出租车罢运事件。这些群体性事件的发生,或多或少都与地方政府行政权力的无序扩张有关系。这里所说的行政权力的无序扩张,主要是指行政权力膨胀、运行失范违反了行政权力保障公民权利的要求。解决此类“涉政”的公共冲突事件,除了健全公民利益诉求机制、疏通公民利益表达渠道、完善利益协调机制之外,还应在遏制行政权力的无序扩张、规范行政行为、保护公民权利上多下功夫。

地方政府行政权力的无序扩张,与地方政府领导专注于GDP的增长、热衷于招商引资、醉心于铺陈项目有关。在眼前利益驱动下,他们不顾行政权力的法律限制,任由行政权力侵犯公民权利:强行拆除居民的房屋,圈占农民的土地。行政权力侵犯了公民权利,地方政府领导还不允许公民通过正当的途径维护自己的合法权利,想方设法阻挠公民上访反映问题,表达他们的利益诉求。据《新京报》报道,2008年10月,山东新泰一农民赴京上访时,被镇政府人员抓回送进精神病院20余日,签下不再上访的保证书后才被放出。动用行政权力,把上访人关进精神病院,由此可见我们的一些地方政府领导是如何“保障”公民权利的。更有甚者,有的地方政府领导还纵容被举报人殴打举报人。据《中国青年报》报道,2008年10月15日,河北邯郸市河东村一退休村支书带领4名村民到北京举报现任村支书违法占用村里的土地、占用赔偿款数以亿计等经济犯罪问题。邯郸市丛台区委、政府领导得知消息后,派信访局、乡领导进京接访,被举报人随后也带着10多名打手同时追到北京。当着信访局长、乡党委书记的面,三个打手对退休村支书又打又骂,把这位退休村支书打得身体高位截瘫,死在医院里。

我们知道,行政权力与立法权力、司法权力、军事权力、外交权力等共同组成国家权力的主体。行政权力是一种执行权力,应该说,行政权力从其产生的那一刻起就进入了一个不断演变、发展、扩张、渗透的过程。如果不加以限制、规范,行政权力在扩张、渗透的过程中就会出现运行失范,进而危害公民权利。为了保护公民权利不受行政权力的侵犯,现代国家设计出一套诸如主权在民、权力分立、法治、有限政府等限制、规范政府行政权力的原则和制度,这套原则和制度可以称之为一个国家的宪政制度。宪政,就其本质上来说,就是用法律限制和规范政府行政权力、保护公民权利的。

由于行政权力的执行特性,在现代社会,大多数国家实际上都贯彻行政权力优先的原则,发展中国家和发达国家均不例外。也就是说,发达国家和发展中国家一样,都存在着行政权力扩张的问题。所不同的是,发达国家行政权力扩张是有序的,而许多发展中国家行政权力的扩张则呈现混乱无序的状态。发达国家的行政权力在扩张的同时,其宪政制度也在发展、完善着,成熟的宪政制度约束、限制着行政权力,使其运行不会出现失范状态,不会危害到公民权利;相反,发展中国家的行政权力在扩张的同时,却始终难以建立起成熟的宪政制度。没有成熟的宪政制度,就不能有效制约行政权力,行政权力的扩张也就难免不会出现失范状态,现实社会生活中出现许许多多行政权力侵犯公民权利的现象也就不足为奇。

近年来,我国地方政府行政权力的扩张呈现一种愈演愈烈的无序势头。出现这种势头,与一些地方政府领导把发展这个党执政兴国的第一要务当成“惟一”要务有很大关系;更为主要的,地方政府行政权力的无序扩张还与我们国家的宪政制度建设、法治建设滞后有关。在行政权力不能得到法治有效制约的情况下,行政权力的扩张就是无序的,就是失范的,发生行政权力侵犯公民权利的事情也就不可避免。

在国家权力与公民权利二者的关系上,是公民的权利产生国家权力,公民通过行使选举权产生政府,政府才具有合法权力;“人权和公民权是公共的契约”[1],实现和保障公民权利是国家权力存在的目的,包括行政权力在内的一切国家权力只不过是手段、工具而已。行政权力的扩张必须有利于实现和保障公民权利,这一点是政府的终极价值,也是政府奋斗的最高目标。政府如果偏离了其终极价值和奋斗的目标,政府存在的正当性就会受到人们的怀疑。一旦政府存在的正当性受到人们的质疑,人们就有理由相信政府所有的行政行为已不代表他们的利益,政府的行政权力就不会转化为权威,没有权威的行政权力就不会得到民众的认同,就会受到民众的抵制。民众如果失去了对政府的认同,就会寻找机会发泄对政府的不满,政府的小过失或政策失误都有可能带来民众大规模的抗议运动。为什么陇南一次最初30余人的上访会最终演变成一场上千人参与的群体性事件?陇南市政府行政的正当性受到部分民众的怀疑,应是主要原因。客观地说,当前许多地方政府尤其是县乡两级政府都不同程度的存在正当性危机。政府的正当性处于严重危机状态,社会就不会和谐,政治也不会稳定。

要追求社会的和谐、政治的稳定,必须提高民众对政府行政权力的认同度;而要提高政府行政权力的认同度,就要实现和保障公民权利。由于行政权力非常直接地作用于人们的日常生活,关系公民权利最经常也最宽泛,当前,实现和保障公民权利,所要做的最主要的工作就是遏制政府行政权力的无序扩张、规范政府行政行为。

要遏制政府行政权力的无序扩张、规范政府行政行为,地方政府领导首先要转变发展观念,坚持科学发展观。科学发展观坚持以人为本,就是以最广大人民的利益为本。利益即权利,“以人为本”,我们的理解是以保障和实现人的权利为本,科学发展的目的是为了更好地实现人的权利。人权内容包括在公民权内,现代公民权的概念源自民族—国家:在民族—国家中,特定的权利和义务被赋予处在它的权威之下的个体。获自民族—国家的现代公民权利通常包括公民的民权(言论和迁徙自由、法治)、政治权利(投票、竞选公职)、社会权利(福利、失业保障、医疗保障)。[2]科学发展观不但指明了发展的目的,而且解决了如何实现这些权利的问题(这些权利不仅要写在法律上,更要落实到实际行动中),即发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济、注重社会建设、推动文化大发展大繁荣的统一。按照科学发展观的要求,要实现公民的权利,地方政府不能搞单打一,尤其不能仅仅抓经济建设。如果仅仅抓经济建设,忽视其他方面的建设,公民的民权、政治权利、文化权利不但不能实现,公民的社会权利也要受到影响。有人也许会问,经济建设搞上去了,难道不有利于社会权利的实现吗?国家和地区经济搞上去了,老百姓不一定就跟着富裕了。前苏联国富民穷的事实,是对这个问题最好的回答。还是孙中山说的好:“要必民能治才能享,不能治焉能享,所谓民有总是假的。”在民有、民享和民治中,民治是核心。在公民的政治权利不能得到有效保障的前提下,经济建设的成果也很难有保障,不知哪一天又被别人给拿走了。

再说,有些地方政府发展经济的做法实在是与科学发展观要求的相去太远:破坏了环境,浪费了资源,不讲究发展的质量和效益,不注意全面协调可持续的发展。更有甚者,有些地方政府领导为了追求“面子工程”,大搞开发区建设,圈占农民土地,强拆居民房屋,以严重侵犯公民财产的方式来换取所谓的“经济发展”。众所周知,生命权、自由权、财产权是公民最基本的人权,尤其在现代社会,财产权已成为维护生命权、自由权不可缺少的基础和保障,侵犯公民的财产就是侵犯他们的自由与尊严。一旦公民的财产被政府侵犯而又无法得到司法救济,公民的生命和自由便无从谈起。

其次,要在各级政府领导干部中树立和加强公民权意识。我国政府行政过程中所发生的种种行政权力侵犯公民权现象,反映出一些政府领导的公民权意识严重缺乏。公民权意识和法治意识的淡薄,是造成行政主体不能正确对待公民权、随意侵犯公民权的一个重要原因。目前,在政府领导中树立和加强公民权意识、有限政府意识和法治意识,是我国遏制行政权力无序扩张、提高依法行政水平的一个重要措施,可以这样说,政府领导心目中的公民权意识、法治意识、有限政府意识的强或弱直接决定着政府依法行政水平的高或低。假如新泰和邯郸的政府领导具有最起码的公民权意识,就不会把上访人关进精神病院,也不会眼看着被举报人殴打举报人。当前,在一些政府领导意识中还残存着人治观念、治民不治官观念、权力本位观念、官本位观念、法律工具主义观念等等,这些观念都与保障公民权是政府应履行的义务格格不入。各级政府领导能否树立起稳定的公民权意识、法治意识、有限政府意识,也是衡量我们国家是不是彻底法治国家的重要标志。依法治国不能仅停留在纸面上,不能仅停留在口头言语上,要落实到各级政府具体的行政行为中去。政府要依法行政,各级政府领导树立公民权意识是前提。

再次,要建构“强化市场型政府”。美国经济学家曼瑟·奥尔森认为,一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利、并且能够强制执行各种契约,与此同时,它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利,那么这个政府便是一个“强化市场型政府”。[3]“强化市场型政府”是保障公民权利(尤其是个人财产权利)的政府。要保障公民的财产权利,政府必须“有所为”和“有所不为”。政府的“有所为”是指政府必须在公民个体之间、公民与团体之间、团体与团体之间扮演好一个公正无私的仲裁者角色,严格执行各种契约和法律,尤其不能制造霍布斯笔下弱肉强食的自然状态;政府的“有所不为”是指政府严格府依法行政,政府的行政权力不能突破法律的限制,尤其不能做出类似土匪强霸、强占、强抢别人财物那样侵犯公民财产权利的事情。奥尔森认为,权力可以带来繁荣,促进经济增长,也可以带来衰落,造成经济的停滞。长期、稳定的民主制下有可靠而界定清晰的个人权利,能够实现快速而持续的经济增长,进而会为社会带来极大丰富的财富;相反,个人权利界定不清楚、不可靠的制度不会实现经济的快速增长或收入水平的提高。社会中有清晰且可靠的个人权利,个体从事生产、投资和互利性交易的强大动机才能出现。中国改革开放30年,经济建设取得巨大成就,经济上的成功归因于发展社会主义市场经济,而市场经济又是基于保障个体权利(再次说明特别是财产权)的经济。我们这个社会正是有了界定清晰、可靠的个人权利,才调动起亿万中国人民极大的生产、投资、发展的积极性。假如我们仍旧生活在“一大二公”的计划经济体制中,国家的经济会取得那么辉煌的成就吗?激励是经济绩效的根本决定因素,“一大二公”的计划经济体制对个体从事生产性活动不能提供回报性激励。当前和今后,各地要想促进经济又好又快发展,地方政府所要做的重要工作仍然是积极建构“强化市场型政府”,唯有如此,人们才有生产、投资的积极性,才会促进地方的经济发展。设想一下,假如一个地方黑恶势力横行,政府也不能严格依法行政,生活在这里的人们普遍没有生命、财产安全感,又有谁还会来这里投资办厂,又有谁还会产生生产劳动的积极性?

处于经济政治转型期的中国,几乎所有的社会领域里边都存在着腐败现象,在这些腐败现象中,寻租性腐败是最主要的腐败;而寻租性腐败对公民权利造成的侵害也是最严重的。建构“强化市场型政府”, 还有助于克服寻租性腐败。这是因为:为了保障公民权利不受侵犯,“强化市场型政府”要求政府必须在法律的规制下介入市场,必须在保证公民权利不受侵犯的前提下与市场发生关系;政府做到了这些,就避免了政府利用自己的权威和权力,以牺牲公共利益为代价来满足特定人物的需要。

最后,要加强对行政权力的监督。行政是政府对公民直接行使权力的活动,行政权力是直接与公民交往的权力,与公民的日常生活联系最为密切,公民的衣食住行、生老病死都需要借助于行政权力。一旦行政权力控制了人们的生活,也就等于控制了人们的行为和意志,从而,人们就处于不自由状态。权利与自由又总是密切相连,因为有些自由本身就是公民应享有的权利。现在,我们并不追求“管得越少的政府就是好政府” 的做法,这是对行政权所持的消极态度。对行政权的积极态度应是:为了保障公民权利的实现,行政权力作为一种公共权力要为社会提供更多更好的公共物品和服务。行政权力为保障公民权利的实现创造各种条件,但如果仅由于此原因认为不需对行政权加以监督,则将使公民权利又处于一个无保障的境地。因为,政府在为实现公共利益而行使行政权力时,有可能给公民个体权益造成伤害。不可否认,陇南市政府关于陇南行政中心搬迁问题的行政行为是出于实现公共利益目的,但我们也不能不看到这项行政行为的确损害了部分公民的利益。正如哈耶克所说:“今天对个人自由形成威胁的不是民主议会可以有效运用的权力,而是民主议会移交给实现具体目标的行政当局的权力。”[4]所以,加强对行政权的监督是保障公民权利的需要。

我们正在发展社会主义市场经济,正在建设和谐社会,妨碍社会主义市场经济彻底建立的是党政权力机关愈来愈严重的腐败,影响社会和谐的是频繁发生的社会群体性事件。不管是党政权力机关的腐败,还是社会群体性事件,均与公共权力(特别是行政权力)侵犯公民权利有着直接或者间接的关系,因此,中国要彻底建立社会主义市场经济、构建和谐社会,必须保障公民权利;要做到这一点,就要遏制行政权力的无序扩张。要遏制行政权力的无序扩张、保障和实现公民权利最终还是要建立起成熟的宪政制度。因为,按照政治学的基本原理,只有建立起成熟的宪政制度,才能防止行政权力被政府粗暴地滥用,才能随之建立起有效的法制和司法体系,从而保障和实现公民权利。

参考文献:

[1][美]菲利克斯·格罗斯.公民与国家——民族、部族和族 属身份[M].北京:新华出版社,2003:261.

[2][英]恩勒·伊辛,布莱恩·特纳.公民权研究手册[M].杭 州:浙江人民出版社,2007:4.

[3][美]曼瑟·奥尔森.权力与繁荣[M].上海世纪出版集团 上海人民出版社,2005:3.

[4]王学辉,宋玉波.行政权研究[M].北京:中国检察出版 社,2002:341.

(责任编辑:王润秋)