关于构建我国绿色流转税制的思考

戴群芳 梁新潮

摘 要:文章遵循绿色税制发展趋势的要求,通过对流转税的税率、征税范围、激励机制等方面的分析,得出构建我国绿色流转税制的基本原则,并根据我国流转税制的具体情况提出构建我国绿色流转税制的基本思路。

关键词:绿色税制 绿色流转税制 基本思路

中图分类号:F810.42 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-191-02

现阶段,我国流转税制对资源与环境的保护主要体现在增值税、消费税、营业税、关税等税种的征收制度中,但是由于我国整个流转税制的设计未突出环保理念,政策规定比较分散,对资源与环境保护的力度偏弱,未真正有效地发挥流转税制的调节引导功能。当前,我国流转税与环境相关的税种存在诸多弊端,主要表现在征税范围偏窄,税率偏低,调节力度不够等。其中涉及环境保护的措施太少,对保护资源环境的作用有限,对破环环境的行为没什么限制功能,导致破坏环境的成本过低,从而限制了税收对环境污染的调控力度。而且,当前所采取的税收激励方式大多为临时性、阶段性的保护措施,在形式上过于单一,表现出过于零星、分散的特点,缺乏系统性与前瞻性,影响了税收激励方式的实施效果。

总之,我国当前的流转税制还不完善,不能满足可持续发展的需要。因此,为了实现我国经济、环境与社会的可持续发展,应调整、完善我国现行的流转税制,从而构建我国特色的绿色流转税制。

一、基本原则

绿色税制的研究最早是从国外开始的,主要是发达国家。一些发达国家不仅发表有关的报告,而且还在本国实施了绿色税制的改革,主要涉及调整本国现行税制、开征环境税种、全面协调纠正、完善优惠政策等。许多国家建立了绿色税制,并将其作为保护环境的一项重要手段,更有像丹麦等国家已经建立起了以能源税制为主,其他税种相配合的绿色税制。他们主要研究了税制对环境保护的作用,并对某些措施进行评价。深究这些国家的绿色税制改革的措施,可以发现他们所取得的正面效果是非常显著的,对环境保护有重要的积极意义。

近几年,国内对于绿色税制的研究也开始多起来,也有不少专家开始关注我国的资源环境问题,但有关绿色税制研究的专著很少。而且,我国同世界上已经建立起征税范围广、征收管理完善、划分细致、可操作性强环保型税收体制的国家相比还有很大差距。因此,我国要在借鉴国外绿色税制改革先进经验的基础上,依据我国的实际情况,经过循序渐进的不断改革和完善,逐步建立和完善我国的绿色税制,使之达到保护资源环境的宏观经济目标。本文主要涉及如何调整和完善我国当前流转税制,使之成为我国绿色税制改革的重要一环。

(一)税收差别的原则

许多发达国家将能源的消费及使用,尤其是化、石、能及其产品的消费和使用视为环境保护的关键。为此,他们制定了对能源及其产品实行差别征税的办法。特别是欧盟的一些北方国家,如丹麦、芬兰等国一般都对含铅汽油和无铅汽油实行差别税率;瑞典将柴油分为清洁类、较清洁类、不洁类三类,而将汽油分为清洁与不清洁两类,并按质实行差别税率等。此外,许多发达国家为了保护本国工业的国际竞争力,对工业用能和家庭用能等实行差别收费制度。

实践证明,重视税收差别有利于使污染产品的市场占有率大幅度下降。因此,我国应借鉴国外先进的做法,在构建我国绿色流转税制的过程中充分发挥税收差别的作用,如可以考虑根据绿色环保的要求,把所有产品和服务分为有利于保护生态环境的和不利于保护生态环境的两大类,再对它们分档实施税收差别的措施,如将税率的高低设定为与该产品和服务对生态环境的维护程度呈负相关的关系,即越是保护生态环境的产品和服务税率越低,而越是破坏生态环境的产品和服务税率越高。

(二)较高税率与整体税负平衡相结合的原则

税率是计算税额的尺度,代表征税的深度,是衡量税负轻重与否的重要标志。过低的税率使流转税的作用空间极为有限,不足以影响纳税人的经济行为。适当提高某些流转税的税率,可以使污染企业的全部社会成本内部化,使提高流转税所带来的边际成本等于社会边际损失,促进企业改进生产设备,治理污染。因此,我国应提高流转税的税率,使其尽量反映环境的社会成本和污染的外部性,真正发挥流转税保护环境的作用。然而,在税收负担较高的情况下,可能遇到较多的来自于政治上和社会上的阻力。为了使具有重要经济意义的绿色税制具有增强纳税人的接受程度,很多国家推行体现税收中性的整体税负平衡政策。许多发达国家通过对纳税人进行补偿、补贴等形式、或者以减少其它税种税收负担的方式,使纳税人获得与其所支付等值的款项,其目的在于不额外增加纳税人的税负,从而达到整体税负的平衡。目前,我国企业的负担己经相当沉重,因此,构建和完善我国绿色流转税制应该建立在不加重企业负担的基础上。

(三)循序渐进的原则

世界各国发展绿色税制的时间虽然不长,每一个税种实施的条件各具特色,推进的程度也各不相同,但无一例外都采取了循序渐进的过程。主要表现为:

1.逐步提高流转税的税率。在一般情况下,要取得显著的环境效果,税率必须确定在较高的水平上,但如果税率一步到位,公众可能会接受不了,形成政治上的危机,本国企业的竞争力会严重受挫,甚至影响整个经济的发展。因此,正确的策略是先选择低税率,然后随着治污技术的进步,逐步提高税率,直至最佳水平。

2.逐渐扩大流转税的征税范围。若将所有对环境有害的对象纳入征税范围,不仅在实际操作上存在很大的难度,也将影响企业的竞争力。所以,我们可以根据我国流转税的具体情况把流转税的征税对象采用逐步扩展的方式逐步纳入征税范围。从可操行的角度考虑,可先对资源环境破坏最严重的资源或消费品加以课税,待条件成熟后,再对其他资源或消费品课税。

(四)税收约束与税收激励相结合的原则

许多发达国家注重发挥税收激励的作用,减轻各方的压力。例如,政府与企业通过签定合约的方式对达到环境保护要求的企业给予税收优惠或者减免政策。此外,政府也运用税收优惠手段,减少或免除低收入者和特定行业的税收负担。尽管我国流转税的激励措施在保护生态环境方面起到了一定的作用,然而,分散的税收激励措施缺乏连续性与前瞻性。一些国际上较为流行的对环保投资实行加速折旧、再投资退税、延期纳税等税收激励的措施,我国都很少实施。现行的单一的税收激励方式既影响了税收激励的实施效果,也影响了我国环保事业的发展。

因此,我国应在税收约束的基础上,建立科学的税收激励机制。所谓科学的激励机制就是从经济利益方面着眼,从全社会角度考虑其综合效益,促进环境效益、经济效益和社会效益的有机统一。比如,可以考虑把有利于改善环境和提高资源综合利用效率的高新技术、环保技术的发展作为税收激励的重点;通过对税收实行直接和间接优惠相结合的方式,使企业等经济主体有意识地开发、保护和有效利用环境资源,并推动整个社会的科技进步、促进社会环境的改善和资源的有效利用等。

二、基本思路

我国现行流转税的税目、税基、税率的设置,并未从环境保护与可持续发展的角度考虑,导致保护环境的规定不明确,对环境保护的调节力度不够。因此,我国应调整和完善现行流转税制,使之突出环保理念,以此来构建我国特色的绿色流转税制,促进可持续发展。

(一)增值税和消费税的税率设计

1.增值税的税率设计。增值税税率的设计应着眼于在生产和流通领域调整现行不合理的税率结构,为生态环境的保护和经济的可持续发展提供一个有利、可持续的税收平台。

我国增值税是采用比例税率,按照一定的比例征收。实践中为照顾一些特殊行业或产品也增设了一档低税率,对出口产品实行零税率,充分体现了公平税负、照顾低收入者及鼓励出口的政策意图,顺应了增值税税率结构单一化的世界税制发展的趋势,但是对污染、破坏环境的行为约束力不强,且没有针对不同的行为实施税率差别的政策。

因此,我国应在拓宽增值税征税范围的基础上,通过实施差别税率,对污染环境的单位或个人按其对环境的污染程度征收不同的税率(对污染严重的纳税人比污染程度较轻的或无污染的纳税人多征10-20个百分点),从而通过改变产品或服务的相对价格减轻合乎环境保护要求的经营主体的税收负担,发挥差别税率对环境保护和维护生态平衡的引导作用。

2.消费税的税率设计。消费税税率的设计主要是通过合理设计税负水平,正确引导消费者的消费倾向,鼓励消费者对清洁能源的使用和约束消费者不合理、不健康的消费行为,从源头上改善环境质量和节约能源。(1)对不同的产品根据其对环境的友好程度,实行差别税率。例如,对汽油、柴油等,品质标号越高,税率越低,对含铅、苯、硫、磷、烯炔等成分高的汽油柴油适用较高的税率;对排气量相同的小汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待,以体现对具有环保功能的小汽车在税收上的优惠,从而促使消费者和制造商作出有利于降低污染的选择,提高消费税的环境保护效果。又如,在对现有摩托车的税率分两个档次的基础上,按排气量大小由高到低划分多个档次,分别适用不同的税率,对排气量高的摩托车征收较高税率的消费税;对没有达到上述标准的车辆,以及超过一定使用年限或一定行驶里程的车辆,征收一定的以年限或里程为标准的定额消费税。(2)逐步提高应税消费品的税率。例如,对现行危害人类健康又污染环境的香烟、鞭炮、焰火、小汽车、摩托车、游艇等消费品以及不可再生资源为原料生产加工的汽油、柴油等消费品实施较低税率的基础上,按其对环境的污染程度,分成多个税率档次,逐渐提高其税率,以此来遏制不良的消费行为和对生态环境的破坏行为。

(二)消费税的征税范围设计

目前,我国消费税的税目包括14种。但是,还是没有把一些造成严重生态环境破坏的消费品列入消费税的征税范围。因此,我国应把目前对环境污染较大的高能耗产品、高档消费品以及污染环境的消费品如一次性产品(如含磷洗衣粉、含氟纸制品、氯氟化碳制品、含汞镉电池、杀虫剂、剧毒农药、一次性塑料产品、一次性泡沫餐具等)以及会使臭载层造成破坏的氟利昂产品和塑料包装物、电池、煤炭等逐步纳入征税范围。从可操行的角度考虑,可先将一次性塑料产品、含氟纸制品等纳入课税对象,以缓解我国日益突出的森林资源破坏等方面的问题,待条件成熟后,再对其他消费品课征消费税,最终形成对高能耗产品、高档消费品以及污染环境的消费品课以重税。

(三)流转税的优惠设计

1.增值税的优惠。增值税的税收优惠主要有减免税及零税率等。一般来说,一国政府实行增值税的优惠主要是为了激励经济主体从事某种符合政府意图的经济行为,如为促进出口,对出口产品免税、退税;为鼓励投资,对符合国家产业政策的投资设备免税等。

我国现行税收法律制度在增值税上已对“三废”综合利用和向环保产业投资的生产者给予了一定的税收优惠。我们可以在当前税收优惠的基础上,将改进技术工艺、减少污染物排放的生产者、消费者逐步纳入增值税的优惠范围中,如对于生产高产出、低污染产品或在资源开采和利用中节约资源、提高资源利用率、回收率以减少环境污染和资源损耗成效显著的生产者给予一定税收减免;对于生产使用“绿色产品”的制造者、消费者可减免相关的税收;对于回收和利用废旧物资的,应在现行增值税法规定的基础上适当提高抵扣率,以鼓励对废旧物资的回收利用等。

2.消费税的优惠。一般来说,凡购买应税消费品的单位和个人,都具有较高的消费水平。如果没有相应的经济负担能力,一般就不会发生该类消费品的消费行为。所以一般情况下,不给消费者以减免税的优惠,但是为了鼓励绿色产品的消费,可以通过多种税收优惠形式(如直接优惠和间接优惠)的共同运用,对不会对环境造成污染的绿色产品给予税收优惠,提高税收优惠的实施效果。

3.关税的优惠。改革开放以来,随着我国与世界各国贸易往来的日趋频繁,交易数额和交易品种也日益扩大,其中不乏许多有害的化学物品流入我国。这些产品的加工、使用给我国生态环境带来了极其不利的影响,严重阻碍了我国环保事业的发展。因此,我国有必要大幅度提高有毒、有害产品的进口关税,限制其进口数量。如,可以考虑对涉及国家安全的卫生、环保产品按产品技术标准和卫生检疫标准实行差别的关税待遇,将某些不符合标准的外国产品阻在关境之外。同时,对进口的国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品减征进口关税。此外,我国还要鼓励高附加值的技术密集型产品和环保设施及材料的出口,降低对它们征收的税率,从而改善我国产品的出口结构。这样,不仅有利于限制国内稀缺资源的大量外流,还可以有效地防止发达国家对我国进行“污染转嫁”,建立起我国的绿色关税保护壁垒。

4.营业税的优惠。对根据环保法规定而设置的有关控制污染的设施免征不动产营业税;对高新环保技术的研究、开发、转让、咨询服务等取得的收入给予减免税优惠,以调动科研机构和企业提高环保技术的积极性。

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(作者单位:集美大学财经学院 福建厦门 361021)

(责编:贾伟)