基层国库监管中面临的问题及解决方法

王勇军

摘 要:自从实施财政国库制度改革以来,为切实防范国库资金风险,更好地履行人民银行经理国库职能,保证国库资金安全有序运行,人民银行在履行国库监管职能,强化内控机制建设,探索国库监管工作的新途径、新方法等方面做了大量工作,对确保国库资金安全发挥了重要作用。但由于多方面的原因,当前基层国库监管中还存在一些问题,制约着国库监管工作的开展。文章对如何做好国库监管工作,切实履行央行职责,有效防范化解国库资金风险,提出几点相关建议。

关键词:国库监管 问题 建议

中图分类号:F830.43 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-220-01

随着财税体制改革的深化、《国库会计核算系统(4.0版)》的推广应用、中国现代化支付系统的开通与运行,国库工作面临新的更高要求,国库部门的地位及作用日益凸现出来,国库监管工作显得尤为重要,分析和把握当前国库监管工作中存在的问题,对如何做好国库监管工作,切实履行央行职责,有效防范化解国库资金风险,提出几点相关建议。

一、国库监管中存在的问题

国库监管主要是对国库资金的监管,主要包括对预算收入入库的及时性、完整性,预算支拨的合法性、真实性,防止退库的随意性、违规性,资金运用的有效性,国债发行兑付的政策性等方面的监管。自从实施财政国库制度改革以来,为切实防范国库资金风险,更好地履行人民银行经理国库职能,保证国库资金安全有序运行,近年来,人民银行在履行国库监管职能,强化内控机制建设,探索国库监管工作的新途径、新方法等方面做了大量工作,对确保国库资金安全发挥了重要作用。但由于多方面的原因,当前基层国库监管中还存在一些问题,制约着国库监管工作的开展。

1.县级国库组织机构、人员已经不适应国库业务发展的需要。随着县级人民银行内设机构的撤并,国库人员的不足已成为国库资金的潜在风险。特别是《国库会计核算系统4.0版》运行后,按照岗位设置至少需要7人,但是,目前大部分县支行国库部门只有5-6人,就算能满足日常国库业务,如果一旦有人因公外出或休假势必出现违规顶岗现象,存在会计核算的质量风险。

2.国库外部监管流于形式。国库外部监管一直是困扰基层国库的一个难题,主要包括对财政、税务、海关、商业银行等多个部门的监管。由于国库部门人员少,整日又忙于日常账务核算,对拨款、退库、收入等国库监管工作也只能满足于临柜审查,根本没有精力到实地对有关项目进行核实,无法进行更深入的国库监管。

(1)无法有效规范征收机关违规行为。一是在预算收入收纳过程中由于税收任务的刚性增强,而税源结构随时变化,有些征收机关采取改变税种、级次的办法来完成征税任务。二是财税任务成为政府政绩工程,出现了财政库款变税款“空转”的“泡沫收入”现象,这些都无法进行规范。

(2)无法有效规范经收处的延解占压行为。一些国库经收处收到的税款不按规定上解,影响税款入库进度,存在占压行为,而基层国库在进行预算收入监督时常常将大量的精力放在缴款书形式合规的监督上,对漏盖印章等形式不合规的缴款书即要退回不予受理,但对国库经收处拖延税款等问题需要实地检查时,却由于人员不足而无法有效规范。

(3)无法有效规范财政部门财政预算拨付行为。在进行预算拨款过程中,存在的非预算或超预算的拨款,拨款用途的填列也没有统一的文件规范,国库部门缺乏相关的资料,难以把握拨款的正确用途,致使国库部门根本无法对国库资金的实际用途实施真正意义上的有效监管。

(4)无法有效规范代理银行的代理行为。由于财政资金的清算及支付方式的改变,代理银行根据财政部门或预算单位的支付指令,通过零余额账户,将资金直接拨付到用款单位或收款人账户,然后汇总各承办行垫付的资金总额后与国库单一账户进行清算。这种清算方式导致国库部门的被动清算,失去了对财政资金合规性的事前监督主动权。

3.国库监管的执法依据刚性不强导致权威性不够。现行的《国家金库条例》及《实施细则》已明显不适应新时期国库业务发展的需要。由于现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定,条文过于笼统,职能定位不明确,缺乏具体行使职能的依据和手段,难以发挥国库监管的作用。随着财政国库管理制度改革不断深入,国库在监管中遇到的情况越来越多,特别是对库款的支拨、预算收入的退付没有具体、统一的办法来监督。因而,虽然国库部门对国家预算资金的收支有监督职责,但实际上只能是监而难管,监而未管,国库的监督权无法得到有效施行,流于形式。

二、解决方法

1.加强国库业务培训,不断提高国库监管人员素质。在现有条件下,要保证国库监管队伍的相对稳定,采取有效措施努力提高监管员能力水平。国库工作涉及到金融、财政、税收等多个方面,没有相应的知识水平作基础,行使监管职能只能空谈。因此要开展多层次、多渠道的业务培训,提高国库人员的业务素质,加强国库监管人员的专业性,提高他们对金融、财税体制改革的适应能力,以便更好地发挥促进两大政策工具协调配合的职能作用,提高国库监管水平,增强国库部门的监管力度。

2.加快推进财、税、库、行横向联网进程。国库部门要积极做好横向联网工作,减少库款报解环节,实现信息一次录用,多方使用、数据共享。实现实时处理预算资金的信息传输和资金清算,最终达到数据传输无纸化、操作程序规范化、管理手段现代化,通过网络构建,力求实现网络监测等非现场监管手段来弥补现场监管难度大的不足,全面履行国库部门对资金的监管职能,努力实现国库外部业务的电子化监管,切实提高国库监管工作效率和财政资金使用效益。

3.改革现行国库集中支付业务模式,取消代理银行中间环节,大力推广由国库部门直接办理集中支付业务。由于目前各级国库部门均以直接或间接方式加入了大、小额支付系统,实行国库部门直接办理国库集中支付业务的条件已具备。由国库直接办理集中支付业务,可以简化业务流程和账务处理手续,加快资金周转,提高资金使用效率,可以实现财政集中支付额度和支付命令的直接下达、接收,财政资金由国库单一账户直接向收款单位划转。同时取消代理银行零余额账户的过渡,减少业务操作的中间环节,消除了代理银行为预算单位垫付资金的风险,便于国库对财政资金实施有效的事前监督。

4.加强对国库部门的法律支持,确保国库监管工作有效实施。建议进一步完善国库法规和制度建设,在法律层面给予国库依法监管强有力的支持。从现实情况来看,1985年颁布实施的《中华人民共和国国家金库条例》在国库监管等方面已远远不能满足新形势下各项改革的实际需要。因此,应加快国库监督立法步伐,按照财税金融体制改革的新要求,并充分考虑国库监管工作的新变化、新问题、新情况,研究制定《国家金库法》,明确对各类违规行为的具体罚则,以法律的形式充分赋予国库对财政预算收入、退付和拨付的监管权力,保证国库监管工作有法可依,确保国库对财、税部门违规违纪问题实施有效监督。

(作者单位:人民银行包头市中心支行 内蒙古包头 014030)

(责编:贾伟)