试论唐代行政权之规制

茆 巍

(中国社会科学院 法学所，北京 100732)

权力乃是“在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”［1］81权力的规制，是法学上永恒的话题与法学研究的长久课题。有唐一代，明主治吏不治民，是国家管理指导思想。唐代上承中古，下接赵宋，在官僚行政权的规制方面积累了丰富的经验。

一、四级责任连署下相对独立的行判体制

(一)四级连署的行判模式

《唐律疏议》卷5《名例律》规定了一个四级责任连署的制度:

诸同职犯公坐者长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首。若通判官以上异判有失者，止坐异判以上之官。疏议曰:同职者谓连署之官，公坐谓无私曲，假如大理寺断事有违，即大卿是长官，少卿及正是通判官，丞是判官，府吏是主典，是为四等，各以所由为者。若主典检请有失，即主典为首，丞为第二从，少卿二正为第三从，太卿为第四从，即主簿录事亦为第四从。若由丞判断有失，以丞为首，少卿二正为第二从，大卿为第三从，典为第四从，主簿录事当同第四从。

何谓连署?署应指署名之谓，试举《唐开元二十一年 (公元七三三年)西州都督府案卷为勘给过所事》第153～160行所载蒋化明请过所判辞为例:［2］48

153咨;元璟 白。

154 五日

155依判，谘，齐晏示

156 五日

157依判，谘，崇示

158 五日

159依判，斛斯示

160 五日

这件过所文书首先由“元璟”署判，判尾署“谘，元璟 白”，案“元璟”即是西州户曹参军梁元璟，主判本案，案成后呈请上级官员批示，这一案卷的通判连署官员共三人，押署的次序是“依判，谘，齐晏示”、“依判，谘，崇示”、“依判，解斯示”，其中的“斛斯”即为王斛斯，开元二O年、二一年任西州都督，而在王斛斯之前署判的官员应为其副手，身份相当于长史、司马一类的主要佐官，即通判官的角色。从敦煌吐鲁番文书的判文来看，在判的环节由主判官判完后，通判官、长官连署后，判的环节才算完成。

(二)各级政府的四等官构成

以中央官府的尚书省为例，尚书都省“自不置令，仆射总判省事”则左右仆射是为长官;左右丞“掌管辖诸司，纠正省内”，“通判诸省事”，则左右丞是为通判官;左右司郎中员外郎分掌诸司事，以“举正稽违，省署钞目”，则左右司郎中员外郎是为判官;令史、书令史“掌案文簿”①《旧唐书》卷四三《职官二》．，则令史、书令史是为主典。

以地方官府的州为例，刺史总判州事，刺史是为长官;别驾、长史、司马谓上佐，掌贰州之事，“以纪纲众务，通判列曹”，别驾、长史、司马是为通判官;司功、司仓、司户、司兵、司法、司士六曹参军事分理诸曹之务，六曹参军事是为判官;佐、史掌文案，佐、史是为主典。

在县一级政权中，《通典》卷33载“大唐县有令而置七司，一如郡制，武德元年，诏京令五品，丞一人七品，正六人八品;畿令六品，丞一人七品，正四人八品上;县令六品，丞一人八品，正四人九品中下。县各有差，丞为副贰，如州上佐，主簿上辖如录事参军，其曹谓之录事司，并司功以下六曹总之为七司，尉分理诸曹，如州判司，录事省受符历，佐史行其簿书。”这里所说的“正”指县尉，《通典》卷33“隋炀帝改县尉为县正”，唐延隋制，至武德七年再度更名为县尉。则县尉为判官，丞为通判官，令为长官，诸曹佐史为主典。

(三)相对独立的判官权与长官的适当修正权

从各级唐的官僚系统来看，唐的判官拥有较大的独立行使职务权利， 《旧唐书·李元紘传》云:“迁雍州司户时，太平公主与僧寺争碾磑，公主方承恩用事，百司皆希其旨意，元紘遂断还僧寺，窦怀贞为雍州长史，大惧太平势，促令元紘改断，元紘大署判后曰:‘南山或可改移，此判终无摇动’，竟执正不挠怀贞不能夺之。”这个故事值得进一步分析:雍州司户李元紘坚持原判，上级无可奈何，上级为什么逼下级改判而自己却不直接动用改判权呢?

内在的原因当从制度中寻找，《唐律疏议》规定:

注:若通判官以上异判有失者，止坐异判以上之官，疏议曰:假如一正异丞所判有失，又有一正复同判，即二正同为首罪;若一正先依丞判，一正始作异同，异同者自为首科，同丞者便即无罪，假如丞断合理，一正异断有乖，后正直云“依判”，即同前正之罪;若云“依丞判”者，后正无辜。二卿异同，亦各准此。其通判官以上，异同失理，应连坐者，唯长官及检勾官得罪，以下并不坐，通判官以下有失，或中间一是一非，但长官判从正法，余者悉皆免罪，内外诸司皆准此。

这个条文较明确地界定了改判后上下级的责任承担问题，构成了通判官改判的制度上的障碍，对此，严耕望先生即指出，“观此 (太平公主事)尤见户曹参军对于所属政事有其判断权。即长官不同意，只能促本曹更判，不能径自改判也。”［3］154当然，进一步分析，与唐的这种公文连署制度也有很大关系，因为不同层级签名都在判行官文书上表现出来，这种改正的行判很容易被人发现并质疑。

二、效率优先下以内部为主内外皆有的勾检制

(一)唐勾检的微观运作

《唐律疏议·名例律》载:

检勾之官同下从之罪，疏议曰:检者，谓发辰检稽失。诸司录事之类，勾者，署名勾讫，录事参军之类。皆同下从:若有四等官，同四等从，有三等官，同三等从，有二等官，同二等从，其无检勾之官者，虽判官发辰勾稽若有乖失，自於判处得罪，不入勾检之坐。

这里面提到了一个检勾之官的问题，并指出检勾二者的具体含义，指出其职能为“发辰检稽失”、“署名勾讫”。“发辰”即“受事发辰”，即勾检官登记受事的始日。“检稽失”即检查有没有在国家规定的日程内把行政事务处理完毕或有无行政事务处理不当［4］4，这实际上就是监督检查官僚机关办事的效益与质量。所谓“署名勾讫”，都是受事发辰与勾检稽失的手段，因为只有署名才能确定公文处理始日，办完后的“凡文案即成，勾司行朱讫，皆书其上端，记年月日，纳请库”①《唐六典》卷一《尚书都省》．，则是办完后的把关稽核，符合令式规定则应写明“检无稽失”，加盖机关印章。朱讫就是对已经形成的文稿内容审核把关，并用红笔标记出来，现在所见的敦煌文书上见有大量朱色标记皆为勾检之官所为。

试举周长安三年 (703)年3月敦煌县录事董文彻牒［5］343:

8 长安三年三月日录事董文彻牒

9“付司。辨示。

10． 一日。”

11． 三月一日录事受。

12． 尉摄主薄付司户。

13 “检案。泽白。

14 一日”

(中省)

32 三月一日受牒，二日行判，无稽。

33 录事张检无稽失。

34 尉摄主薄，自判

35牒为录事董文彻牒劝课百姓，营田判下乡事。

这个行判中的特殊性在于尉摄主薄，按规定主薄本是勾官，但尉摄，所以第34行标明的是“尉摄主薄，自判”，第11行的“受”为受事，第12行“付”为付与有司处理，从受、付到行判中的“谘，白”(判官)、“依判谘，示”(通判官)、“依判，示”(长官)都有时间注明，这就为最后的勾讫有无稽失提供了依据。

(二)唐勾检官在官僚系统的普遍存在

唐代普遍设置勾官，全面实行勾检制度，除门下省、中书省，东宫官府中的太子左右春坊(相当于中书门下二省职能)不设勾官外，尚书都省、秘书省、殿中省、内侍省、御史台、九寺、五监、十六卫、四军诸府、东宫府等内官官府，都设有勾官。［6］

尚都都省则是勾检系统的全国领导机关。《唐会要》卷58《尚书省诸司中》 “左右丞”条云“永昌元年三月二十日，敕曰:元阁会府，区揆实繁，都省勾曹，管辖綦重。”会，勾会也，也即勾检，“元阁会府”、“都省勾曹”即表明了尚书都省的最高勾检功能。除此外，每个官府的下层机构，也同样设有专职或兼职的勾官。例如，司农寺下设的九成宫总监、大府寺的两京诸市署、少府监的北都军器监，都设置了勾官［4］34，但是，尚书六部无勾检官，隋大业三年曾于六部内分设，但唐代即全部收归都省，目的在于加强六部对都省的依赖性。［7］85

地方州县的勾检官是录事参军 (或司录参军)、主簿、录事等，也可对州、县长官进行监督、监察。州府的户曹、仓曹、兵曹、法曹、功曹、士曹等机构合称为“判司”;而从事勾检的“录事司”，则称为“勾司”，或“纠曹”。《通典》卷33《职官一五》载:据肃宗乾元元年 (758年)制:“凡县令、判司与录事异礼，尊其任也。”在县一级，唐六典卷30天下县令之条云“县丞为之贰，主簿掌付事勾稽，省署抄目，纠正非违，监印给纸笔、杂用之事。录事掌受事发辰，句检稽失。县尉亲理庶务，分判众曹，割断追催，收率课调。”可见主薄为勾官。

(三)勾检制对效率的追求

王永兴在其专著《唐代勾检制研究》中对敦煌吐鲁番文书的勾检情况进行了认真研究，在所分析的十件案件中，一天处理完毕的两件，两天处理完毕的两件，三天处理完毕的一件，七天处理完毕的一件，十三天处理完毕的一件，十五天处理完毕的一件，十九天处理完毕的一件，一件用时不详。这表明，这些案件处理完毕的时间符合法定的程限，法律所规定的行政效率在行政实务中得到了实现。宋人洪迈在《容斋随笔·汉唐置邮》中，称赞唐代的行政效率“为后世所不及”，对唐玄宗开元十年 (公元722年)只用三天时间便平定了权楚璧叛乱事件惊叹不已。

在内部勾稽复核的同时，还有上一级的年终勾稽制度，这里面进一步体现了尚书都省作为全国勾检领导机关的地位。唐六典卷1尚书都省云“凡天下制敕计奏之数，省符宣告之节，率以岁终为断。京师诸司皆以四月一日纳于都省，其天下诸州则本司推校以授勾官，勾官审之，连署封印附计帐使纳于都省，常以六月一日都事集诸司令史对覆，若有隐漏不同，皆附于考课焉。”又唐六典卷3户部云“凡天下朝集使，皆令都督刺史及上佐更为之，若边要州都督刺史及诸州水旱成分，则佗官代焉，皆以十月二十五日至于京都”，即年终勾检制为:次年四月一日前京师诸司把上一年官文书交到尚书都省，六月一月都省都事同各司令史覆对;诸州派来的朝集使则于次年十月二十五日前到达京都，会集尚书都省进行上年文书覆对。

唐勾检制度中，还有一个重要的内容是审计职能的发挥，具体由刑部的比部司负责， 《唐六典》卷6记载比部郎中、员外郎之职，“掌勾诸司百僚俸料、公廨、赃赎、调敛、徒役、课程、逋悬数物，以周知内外之经费，而总勾之”，“凡仓库出内 (纳)、营造佣市、丁匠功程、赃赎赋敛、勋赏赐与、军资器仗、和籴屯收，亦勾覆之”。即举凡一切中央、地方、军镇的收入、支出，无巨细、大小，均由比部审计检查，这是比部郎官的职掌，也是比部曹司审计职能的体现。京师是季度一比，地方地、诸州是年度一比。

三、无所不在的外部监察系统

(一)唐天宝十三载敦煌郡会计牒

《新唐书》卷48《百官志三》载:监察御史“掌分察百僚，巡按州县，狱讼、军戎、祭祀、营作、太府出纳皆莅焉;知朝堂左右厢及百司纲目。”事实上，不仅监察御史巡按州县，侍御史或御史中丞，或者由其它信任的高级官员也可担任。出巡御史一监察手段即为账目勾覆，试举唐天宝十三载 (754年)敦煌郡会计牒言之［5］480:

16 柒伯叁拾捌硕贰斗叁胜正仓粟。

17 伍伯柒拾伍匹叁丈陆尺捌寸陈留郡大绢和籴。

18 贰伯伍拾伍贯叁伯壹拾伍文钱阙官料(钱)。

19 右件物，得所由状称，去天六载，节度使 (后缺)

20 马壹伯匹，当绢贰仟伍伯匹，于武威郡(后缺)

2l和籴余物，留充市四戍上件马价，填入。

22 绢壹吁肆伯捌拾叁匹贰丈，未还其物。(后缺)

23 取使文物填还。天六已后，频申请使

24 司，不蒙支送，无物填还，账存应在，其

25 物既缘官用，望准恩制处分。

26 贰伯壹拾叁硕粟。天十一闰三月，乌山等四戍 (马)

27 料勾徵。窦侍御准敕交覆欠所由坊正何宁囗

这段文书大意是说唐中央派遣窦侍御奉敕令对所由坊正何宁进行勾征，发现其所管财物有所缺欠，原因是节度使以郡物充马值，又未全部偿还造成的，因此准予复欠。李锦绣对此有详细分析，摘抄如下:这段文字说的是节度使买马和籴绢事，节度使买马一百匹，当绢二千五百匹，平均每匹马值绢二十五匹，节度使买马费移用了武威郡的和籴物，其中一千四百八十三匹二丈未还，准备使用使支物 (配给节度使支用的钱物)填入所欠绢数，即:七百三十八硕二斗三升正仓粟、五百七十五匹三丈六尺八寸和籴绢、二百五十五贯三百一十五文阙官料钱，据天宝四载和籴价，粟斗三十二文，绢和籴估为匹四百五十文，若天宝六载绢以匹估五百文计算，一千四百八十三匹二丈绢值七百四十二贯，使支物约值七百八十余贯 (738．23×32+575．8×500+255315=780000文)，二者基本相符。拟将填还的使支物可能已记录在和籴账的应在部分，但使司不蒙支送，终于在天宝十一或十二载被知河西和籴事的窦御史勾会出来，这属于公款挪用［8］257－258。这种勾覆方法或曰通勾，与上文勾检之区别，勾检勾账皆一年完结，但通勾可历数年，此处窦御史是查的五六年前旧账。

(二)唐御史系统的组成

唐代的监察机构与制度，因袭隋制，但御史台名称于唐曾有反复。御史台的长官为御史大夫，“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”①唐六典.卷十三御史台．，所属机构有台院、殿院和察院，依三院分为三类御史:台院侍御史、殿院殿中侍御史、察院监察御史。上文敦煌郡会计牒中窦侍御应为台院之官。三院职能分工上，台院侍御史纠劾百官，审讯案件;殿中侍御史品秩次于侍御史，主要职责是维护殿廷的礼仪、秩序与尊严;察院监察御史正八品上，“分察百僚、巡按州县、纠视刑狱、整肃朝仪”。①品秩不高，权限很大。 《通典》卷24《职官典》六称其“职务繁杂，百司畏惧”。

唐代选任御史严格。“御史府居朝廷之中，杰出他署，盖以圭表百吏，纠绳四方，故选其属者必在坚明劲削、临事而不挠，不独取谨厚温文修整之度而已”②文苑英华卷三九五崔嘏《授肖业李玄监察御史制》．。在选任程序上，唐代选官，皆由吏部注拟，五品以上皇帝敕授，六品以下奏授。但侍御史、殿中侍御史、监察御史虽为六至八品官，因地位特殊，职责重要，故多为敕授，［9］180故《唐会要》卷60《御史台上·监察御史》载“监察御史自永徽以后，多是敕授，虽有吏部注拟，门下过覆，大半不成。”目的是避免宰相对御史的控制。升迁上，唐代一般官员，一任须经四考(一年一考)，考满方可迁转，御史任期相对都短，一般是“侍御史十三月，殿中侍御史十八月，监察御史二十五月”③《新唐书》卷四十五《选举志下》．。三院御史的迁转，或由监察御史而殿中侍御史而侍御史，或转为省郎官，由品秩较低逐级上升，以至升为御史中丞、御史大夫。

御史制度的设计上，颇有深意，监察御史位虽八品，但采取以卑察尊、以小驭大的策略，又御史大夫常可能晋升多为宰相，御史大夫“义宁至先天登宰相者十二人，以本官参政者十三人，固相任者四人。开元、天宝中至宰辅四人，宰辅兼一人。”④《玉海》卷一三一引李华《御史大夫壁记》．御史台弹劾百官，具有较大独立性，肃宗至德元年 (756年)明确为:“御史弹事，自今以后，不须取大夫同置。”⑤《唐会要》卷六十一《弹劾》．御史对御史大夫也有纠举之权，《唐会要》卷65《知班》载，江夏王李道宗与御史大夫韦挺离班私语，殿中侍御史唐临趋前说:“王乱班。”李道宗则曰“共大夫语，何至于是!”唐临说: “大夫亦乱班。”韦挺只好“失色而退”。

(三)御史的监察

御史之监察，可曰无所不在，六部之行政、州县之治理、礼仪、军旅、司法、仓廪出纳、馆驿等皆可属之。兹举其要而言之。

对尚书六部之监察，《唐六典》卷13《御史台》云:监察御史“若在京都，则分察尚书六司，纠其过失”。尚书六司，即尚书省的吏、户、礼、兵、刑、工六部。“监察御史六人……令监察从上第一人察吏部礼部，第二人察兵部工部，第三人察户部刑部。”宪宗元和中，以新入院御史不出使无以观其能否，乃命颛察尚书省，号为六察官⑥《唐会要》卷六十《监察御史》．。这实际是开后世六科给事中之先声。另，对尚书省的会议亦进行监察。 《唐六典》卷十三《御史台》载:监察御史“凡尚书省有会议，亦监其过谬”。

御史台对财经之监察，李锦绣将之分为行政监察与专知监察两类，如弹劾受赃、非时兴造、供物违制等，专知监察，如知太府、司农出纳，又诸道屯田、铸钱、馆驿、赃赎、食厨、甲仗等。这两种监察方法之区别，李锦绣进一点总结为:前者为访察，后者为专知;前者风闻弹奏，后者亲临监阅;前者纲纪监察，后者亲理庶务。［8］312－316

对地方之监察，《通典》卷24《职官六》御史台条注云“初置两台，每年春秋发使，春曰:风俗秋曰:廉察以察州县。”上文已举敦煌郡会计牒言之。李锦绣进而指出，随着武后、玄宗时期政治经济形势的重大变化，某些重大问题需要御史由奉敕出使到长任专知时，由御史充任的监察逐渐固定为使职，由摄御史的使人勾当，引起了唐官制的重大变化。［8］320－321御史的这种职能在唐代遗留的判文上有大量的反映，《全唐文》卷352载有《对莱田不应税判》“劝农使称莱田旧不应税，州县令有微纳，为例各自不同，或据亩数均收，或随上下加减。百姓纷诉，使司科均收以不应为从重，科加减以非法均赋敛。州诉恐年饥无以给贷，且使司法例不平，不伏处断。”这是个科场上的拟判题，应在开元年间，［10］据考莱田即郊外轮休田地，有时是荒田，在唐代前期开垦荒田是不收取田税的，此文反映百姓投诉，州官即向劝农使解释为何征税。

御史监察之权虽大，但也受反监察，一者御史台内部设有主薄，前文论之主薄系勾检之官，虽系御史台官，但依职权言，作为行政勾检者，直接隶属于尚书都省。另重要一点在于，尚都都省本身就是御史台的监察机构。《旧唐书》卷43尚书都省条云掌“左右仆射各一员。统理六官，纲纪庶务，以贰令之职。自不置令，仆射总判省事。御史纠劾不当，兼得弹之。左右丞各一员。左丞掌管辖诸司，纠正省内，勾吏部、户部、礼部十二司，通判都省事。……右丞管兵部、刑部、工部十二司。……御史有纠劾不当，兼得弹之。”因此御史台监察六部九寺五监，尚书都省监察御史台。从而形成了一个相互纠稽的网络。

［1］马克思·韦伯．经济与社会 (上)［M］﹒北京:商务印书馆，1997．

［2］唐长孺．吐鲁番出土文书 (第九册)［M］．北京:文物出版社，1990．

［3］严耕望．唐代州府僚佐考 ［A］．严耕望．唐史研究丛稿［C］．香港:新亚研究所，1969．

［4］王永兴．唐代勾检制研究 ［M］．上海:上海古籍出版社，1991．

［5］池田温．中国古代籍账研究［M］．东京:日本东京大学东洋文化研究所，1979．

［6］王永兴．试论句官——唐代官制研究之一 ［A］．敦煌吐鲁番文献研究论集 (第二辑)［C］.

［7］雷闻．隋与唐前期的尚书省 ［A］．吴宗国．盛唐政治制度研究 ［C］．上海:上海辞书出版社，2003．

［8］李锦绣．唐代财政史稿 (上卷)［M］．北京:北京大学出版社，1995．

［9］张晋藩．中国监察史稿 ［M］．北京:商务印书馆，2007．

［10］何蕾．唐代文人与法律 ［D］．上海:复旦大学，2009．