破格选拔党政领导干部：制度特征、学理依据与现实基础

寇政文，梁华林

（1.中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

破格选拔党政领导干部：制度特征、学理依据与现实基础

寇政文1，梁华林2

（1.中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

破格选拔党政领导干部是一种干部人事制度设计，注重灵活、多样的干部选用方式，具有特殊针对性、制度创新性、人才成长导向性等特殊人事制度功能。破格选拔党政领导干部具有深刻的学理依据：人的差异性特征是它的基本逻辑起点和哲学基础；党政领导干部成长的不同阶段性特征和成长特点是它的内在根据。破格选拔党政领导干部也有明显的现实基础：它是新时期新任务提出的时代要求和责任要求；是建立基层一线干部选拔链的现实要求。破格选拔党政领导干部作为一种具有学理依据、现实基础的制度设计形式，应该作为优化党政领导干部选拔的一条必然路径。

党政领导干部；破格选拔；学理依据；现实基础

破格选拔党政领导干部，是适应新时期党和政府面临新形势新任务的要求，拓宽视野、广辟途径选拔干部的重要组织策略和组织制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定：“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。”〔1〕（P11）在我国干部选拔任用的具体实践中，广东、浙江、江苏、四川、云南等省及部分城市都根据这一规定，在结合省情、市情的基础上，制定了党政领导干部破格选拔任用的相关办法，并据此展开了干部选拔的实践探索。无疑，这些探索对深化当前我国干部人事制度改革具有积极意义。但是，有一个事实不容忽视，那就是对于破格选拔党政领导干部这一组织制度目前还缺乏理论渊源的深挖和现实需要的探讨，也缺乏对这一组织制度本身科学含义的全面、客观、理性的把握，这就使人民群众对破格选拔方式本身“忧心忡忡”，对破格选拔产生的领导干部“难以信服”。所以，有必要对破格选拔党政领导干部的制度特征、学理依据与现实基础进行探究，以期增强其公信力和现实有效性。

一、破格选拔党政领导干部的制度特征

顾名思义，“破格选拔党政领导干部”就是通过打破常规的破格方式来选拔党政领导干部。这样的理解无疑是正确的，但仅仅停留在了对概念的描述性理解层面，对于许多深层次的问题不能很好地进行解释。譬如，破格选拔党政领导干部是否只是传统干部选用制度中一种特殊补充方式？它是制度设计，还是权宜之计？它的特性、功能如何？解答诸如此类的问题，停留在简单的对概念的描述性理解层面显然是不够的，需要对其进行深刻解读。

（一）破格选拔党政领导干部是一种干部人事制度设计

长期以来，许多领导干部和群众对破格选拔党政领导干部“嗤之以鼻”，认为它是“靠人选人”的主观随意性方式，是官场“潜规则”的组成部分，这当然与“破格选拔”被一些领导干部用来“权力寻租”的现实状况有关，但从更深层次来看，恐怕与人们没有把“破格选拔”上升到制度层面来认识和运作有关。其实，破格选拔党政领导干部首先强调的是科学合理地选用党政领导干部的整体制度设计。其一，破格选拔党政领导干部的核心仍然是“靠制度选人”，而非“靠人选人”。一方面，依靠组织人事部门来选拔党政领导干部确实是当前我国干部选拔的重要渠道；另一方面，组织人事部门干部选用工作开展的依据仍然是各项已有的干部人事制度设定，创新“破格选拔”制度以拓宽干部选拔的路径是干部人事制度改革之要义。如果把破格选拔党政领导干部仅仅看作是官场上的“伯乐相马”，就会极大地限制组织人事部门的选人视野，严重妨碍干部人事制度改革的纵向推进。其二，破格选拔党政领导干部的关键是有效构建破格选拔的科学运行机制。把破格选拔党政领导干部作为制度设计的基本要求，要科学、合理地构建一整套包括提名、考核、监督等环节在内，贯穿“民主、公开、竞争、择优”的基本原则，具有“自运行特征”的环环相扣的干部选用机制。其三，破格选拔党政领导干部目标的达成有赖于干部人事制度整体功能的充分发挥。破格选拔党政领导干部是拓宽视野选拔干部的重大举措，目标是把那些特别优秀、特殊需要的人才选拔出来委以重任。适应不同岗位特点、职责所需的这种干部选用应该充分发挥干部人事制度的整体合力，把“破格制度”作为基本依托，使优秀人才“脱颖而出”成为依靠制度选人环境下组织人事工作的常态。

（二）破格选拔党政领导干部注重灵活、多样的干部选用方式

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中指出：要鼓励多种渠道推荐干部，广开举贤荐能之路，拓宽党政干部选拔来源。从完成这一宏大组织任务的要求来看，破格选拔党政领导干部仅仅是其中方式之一、途径之一，不过与传统干部选用方式相比，破格选拔制度更加注重灵活、多样的干部选用方式。其一，“破格选拔”党政领导干部制度要求在党政领导干部的选用中“不拘一格”，强调各级党委和组织人事部门要不断创新干部选用的制度形式，来汇集各方面党和政府需要的人才。其二，“破格选拔”须根据具体需要确定具体形式。形式的多样性源于内容的复杂性，破格选拔党政领导干部必须根据组织考察主体的多元化、选拔范围的广泛化、被选人才的竞争化等具体内容要求配置相应的制度选人形式。其三，破格选拔制度形式灵活、多样的基本前提是“运作透明、程序规范”。破格选拔具有灵活、多样的特点，但是如果没有根本的公正、公开的“透明度”和科学规范的运作程序作保障，极有可能出现制度流于形式、“权力寻租”等问题。

（三）破格选拔党政领导干部制度具有特殊功能

充分认识破格选拔党政领导干部制度的特殊功能，是准确把握破格选拔制度的关键，是正确运用这一制度来完成组织人事选拔任务的前提。破格选拔党政领导干部作为《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定的一项重要内容，就制度本身来看，具有特殊功能。一是破格选拔党政领导干部制度具有特殊针对性。从破格选拔的对象来看，主要包括特别优秀的年轻干部、特殊工作需要的技能型干部、民族地区干部三大类。相较于传统干部人事制度而言，破格选拔制度可以适应这些特殊需要来选用干部，能够较大地增强干部人事工作的针对性和有效性。二是破格选拔党政领导干部制度可以弥补传统人事制度的不足，能够促进人才积极健康成长。破格选拔制度的用人导向可以促进各类人才根据自身特点不断成长，以挖掘人才更多、更大的潜能。三是破格选拔党政领导干部制度具有特有的创新功能，可以使破格选拔制度具有更强的活力与生机。破格选拔制度形式的创新性和丰富化可以为选拔党政领导干部注入活力，有利于形成党政领导干部灵活组建的制度选人氛围。

总的来看，破格选拔党政领导干部是一项具有特殊针对性、制度创新性、人才成长导向性特殊人事制度功能的，注重灵活、多样干部选用方式的创新性干部人事制度设计，它本质上是干部选用的一种有效制度形式。

二、破格选拔党政领导干部的学理依据

（一）人的差异性特征是破格选拔党政领导干部基本的逻辑起点和哲学基础

从矛盾普遍性的视角来看，人与人之间存在着心智、个性和行为等方面的绝对差异，在人才选拔中必须充分注重人才自身的差异性特征，疏通人才选拔的相关路径。正如毛泽东同志所言，“如果不研究矛盾的特殊性，就无从确定一事物不同于他事物的特殊的本质，就无从发现事物运动发展的特殊的原因，或特殊的根据，也就无从辨别事物，无从区分科学研究的领域。”〔2〕（P309）传统的干部人事制度大多是把人才成长的普遍规律作为制度设计的哲学基础来展开，这有利于将大多数人才通过传统路径选拔上来，但是，也确实存在“不能适时、有效地把那些具有特殊成长规律的人才选拔出来”的制度本身的先天不足，而破格选拔党政领导干部制度是基于人才的差异性基础上的针对性较强的人才选用制度，可以作为其有效补充。首先，人才能力的差异性是破格选拔党政领导干部制度的一个基础。人才能力的差异性主要表现在学习力、思考力、执行力和决策力等方面，破格选拔是在具体分析不同人才的不同能力的基础上开展的针对性制度设计。其次，人才内在心理特征的差异性是破格选拔党政领导干部制度的另一基础。处于社会转型期的领导干部所要承受的心理压力是巨大的，能否胜任领导工作关键要看其是否具有良好的心理素质和精神状态，破格选拔是基于人才“情商”差异性而开展的制度设计。再次，人才素质的差异性是破格选拔党政领导干部制度的又一基础。“德才兼备”的干部标准首先在于“德”，人才素质考察的关键是对“德行”的考量，破格选拔把人才德行素质的差异性作为开展制度设计的重要衡量标准，把对“德”的差异性考察上升到制度设计标准的新高度。从根本上讲，破格选拔党政领导干部制度是在遵循人才差异性特征和人才成长的一般规律基础上的优化干部人事选拔的路径选择。

（二）党政领导干部成长的不同阶段性特征和成长特点是破格选拔的内在根据

破格选拔制度设计，说到底要遵循两个基本规律：一是人才成长的内在规定性这个一般规律；二是人才成长的差异性这个特殊规律。其中，人才成长的内在规定性最为关键。开展党政领导干部选拔工作，进行基本的人才选用制度设计，就要遵循人才成长的内在规定性规律，并把握它、运用它。一方面，领导干部具有不同的阶段性成长特征。主要表现在：领导干部能否较快适应工作环境、能否真正融入工作圈子、能否积极主动地进行开创性学习、能否有效领导创新性工作等方面。不同领导干部每个阶段成长、成熟需要的时间不尽相同，能力提高的程度也有较大差异，成长空间和潜力也不同，这些领导干部在工作中实现自我成长的具体阶段性特征是人才选用中必须考虑的。通俗地讲，破格选拔党政领导干部制度设计的关键考量标准就是充分尊重不同人才相应的阶段性成长的自我规定性特征，看看领导干部有没有发展潜力，发展潜力还有多大，应该给他们怎样的干事创业平台。另一方面，从党政领导干部整体成长过程来看，大多数干部成长道路较为平缓，但也有部分干部具有“跨越式”成长的特点。坚持“以人为本”的人才选用观，就必须对干部的这种“跨越式”成长特点给予充分肯定，破格选拔党政领导干部的制度设计就是要给“跨越式发展”的领导干部以晋升渠道，让“能干事者有机会、干成事者有舞台”。

（三）破格选拔党政领导干部采用不拘一格的人才选拔方式，可以优化人才选用制度

党的十七届四中全会明确指出，要把各方面的优秀人才聚集到党和国家的事业中来，并强调形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养造就高素质干部队伍的关键。破格选拔党政领导干部，打破了传统单一化的选人用人制度形式，广辟途径“不拘一格”地选拔干部，优化了人才选用制度。其一，破格选拔党政领导干部充分考虑了党政领导干部自身在工作能力、心理素质等方面的差异性特征，遵循党政领导干部的差异性成长规律进行制度设计。其二，破格选拔党政领导干部充分考虑了党政领导干部的差异性培养规律，注重形成各方面人才自由成长、积极成长的干部选用导向。其三，破格选拔党政领导干部充分考虑了人才选用的制度环境、制度氛围。

三、破格选拔党政领导干部的现实基础

1980年邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》一文中明确指出：要不要破格提拔领导干部，“善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年干部”，关键要看“是不是为国家现代化建设事业的客观存在所迫切需要”。〔3〕（P475）时至今日，这条标准仍然可以作为破格选拔党政领导干部的现实基础。

（一）破格选拔党政领导干部是新时期新任务提出的时代要求和责任要求

在新的历史时期，世情、国情、党情发生了深刻变化，党和政府承担着“世所罕见”的繁重历史使命，这些使命的完成必须充分依靠党的强有力的组织路线。破格选拔党政领导干部制度正是党的组织路线的重要组成部分，是适应我国现代化发展不平衡现状的关键人才选用制度。第一，民族地区的特殊发展需求，要求有相应的组织人事破格选用制度作保证。作为一个多民族国家，民族地区的发展对于国家现代化建设具有特殊重要的意义，而民族地区的治理又有特殊复杂性。所以，在坚持基本民族区域自治制度的前提下，党和国家要为少数民族地区提供人才政策支持，要对其输入特殊人才，以促进民族地区的发展。针对民族地区特殊现实需要，党和政府在组织人事工作方面必然要进行破格的人才选用，既要针对少数民族干部的培养和选用开展破格的制度设计，又要针对在少数民族地区工作的非少数民族干部的培养和选用开展破格的制度设计。第二，特殊党政领导干部岗位要求破格选拔干部。社会转型期党和政府组织人事工作具有量大、面广的时代特征，党政领导干部需要在一些新兴领域和特殊岗位开展工作，这就对干部的职业素质和政治素养提出了新的更高要求，必须通过破格选拔干部的制度设计来达到这些要求。第三，破格选拔干部是优化党政领导干部“梯级人才”配备结构的现实要求。只有优化党政领导干部队伍，才能增强组织的凝聚力、战斗力。较为优化的领导班子应该是“梯级人才”配置结构——既有具有丰富经验的年长的干部，又有成熟稳健的中年干部，还有勇于创新的青年干部。他们优势互补，可以形成组织合力。所以，必须打破人才选拔的单一制度，开展破格选拔党政领导干部的相应制度设计，使中青年干部成长起来，进入领导机构。

（二）破格选拔党政领导干部是建立基层一线干部选拔链的现实要求

党的十七届四中全会把“培养造就大批优秀年轻干部”作为一项重要干部人事制度改革任务提了出来，并明确指出要完成这一组织任务就应建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链，大力选拔经过艰苦复杂环境磨练、重大斗争考验、实践证明优秀、有培养前途的年轻干部。要真正把基层一线干部选拔链建立起来，关键是疏通基层一线干部任用的制度渠道，即要制定破格选拔党政领导干部制度。其一，破格选拔党政领导干部是破除部分不合时宜的一线干部选拔障碍的需要。正如邓小平同志所言“要真正把中青年干部选拔上来”就“必须打破那些关于台阶的过时观念，创造一些适合新形势新任务的台阶，这才能破格提拔”。〔3〕（P476）破格选拔党政领导干部的制度设计既可以清除“基层就是领导干部晋升桎梏”的思想障碍，又为基层特别优秀的年轻干部越级晋升提供制度保障。其二，破格选拔党政领导干部是选拔一线干部的时效性与针对性所要求的。破格选拔党政领导干部的制度设计就是要解决一线优秀干部“上不去”的关键问题和传统选拔制度“论资排辈”的成长时间桎梏问题，从时效性、针对性的双重标准出发疏通干部选用的制度路径。其三，破格选拔党政领导干部是基层一线干部选拔链“竞争择优”所要求的。“竞争择优”是激发党政领导干部活力的关键选拔机制，就基层来说，破格选拔党政领导干部制度实质上就是基层一线干部竞争性选拔的人事组织制度，其本质是为特别优秀的年轻干部搭个比较轻便的梯子，让他们越级上来，当然这里的梯子就是指破格选拔党政领导干部制度。

综上所述，破格选拔党政领导干部作为一种具有学理依据、现实基础的制度设计形式，应该作为优化党政领导干部选拔的一条必然路径。当然，目前学界对这一制度的探究还不够深入，今后从理论到实践方面都需要对其进一步研究，以求建立科学的破格选拔党政领导干部运行机制。

〔1〕中共中央组织部.党政领导干部破格选拔任用工作条例〔Z〕.北京：党建读物出版社，2002.

〔2〕毛泽东选集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔3〕中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编〔G〕.北京：人民出版社，1982.

D630.3

A

1009-1203（2010）05-0051-03

2010-08-20

寇政文（1986-），男，甘肃徽县人，中共黑龙江省委党校硕士研究生。梁华林（1976-），女，山西浮山人，中共山西省委党校资料信息中心副研究员。

责任编辑 方舟