中国流域水环境保护规划的制度借鉴与设计

宋 宇 宋 国 君

(1.中国人民大学环境学院,北京 100872;2.河南省环境保护科学研究院,河南郑州 450004)

中国流域水环境保护规划的制度借鉴与设计

宋 宇1,2宋 国 君1

(1.中国人民大学环境学院,北京 100872;2.河南省环境保护科学研究院,河南郑州 450004)

目前,中国面临流域水污染严峻的形势及水环境保护规划失效的现实问题,规划制度缺位是问题的根本症结所在。通过借鉴西方发达国家流域水环境保护规划制度的成功经验,建立适应我国现实状况的流域水环境保护规划制度,显得必要而迫切。应从法规体系、实施机构、实施机制三个方面设计中国流域水环境保护规划制度,为制定和实施流域水污染防治“十二五”规划提供保障。

中国流域;规划制度;制度借鉴;制度设计

中国流域水污染防治历经三个“五年规划”,至今“久治不愈”,形势依然严峻。其根本原因在于有规划而无制度,即规划的制定与实施缺乏体制、法制和机制等方面的制度保障。欧盟等西方发达国家具有成功的治水经验和可资借鉴的规划制度。在全国上下谋划“十二五”规划之际,准确识别我国的流域水环境保护规划的现实问题,借鉴国外经验,设计我国的有关规划制度显得十分必要和非常及时。

一、中国流域水环境保护规划问题识别

作为流域水环境保护行动的先导与依据,规划发挥着“指挥棒”、“方向标”的作用,规划实施的效果取决于规划决策的科学性与合理性,科学合理的规划需要制度来保障。1995年以来,我国先后制定了“九五 ”、“十五 ”、“十一五 ”三个“五年规划”,但是多数规划目标未能实现,流域水污染未能得到有效遏制,水污染形势依然严峻。在“十一五”规划中期评估中,我国七大水系中的海河、辽河仍属于重度污染,淮河、黄河仍属于中度污染。据我国第二次污染源普查,工业点源污染仍然严重,农业面源污染日益加剧,城市生活污水逐年增加。究其原因,主要是制度缺位,表现为体制不顺、实施机构缺乏权威性、法规体系和运行机制不健全等。

1.体制不顺

从纵向上讲,上下级规划主体之间指导关系不明确。目前我国虽然有流域水环境保护相关规划,但不成体系,规划主体之间的指导和控制作用不明确,尤其是中央对地方规划的实施缺乏有效控制。从横向上看,相关规划之间内容不衔接,为规划的实施制造了障碍,导致信息无法充分共享,行动不能及时协调。这不仅影响水环境治理成效,也降低了已有环保投资的效率,延误治理时机,浪费治理资金。

2.法制不全

我国流域水环境保护规划缺乏法律权威性。首先,目前尚无专门的“环境规划”法规来明确规定各规划间的关系,规划编制、审批、实施、调整和监督等程序尚未制度化、规范化,从而导致规划目标无法渗透到相关规划决策中,难以起到红线约束作用。其次,现有法规不完善。现有法规既没有赋予规划实施机构充分的财权、事权,使其从流域角度统筹上下游、部门之间的关系,也不能指导部门之间的协调合作,从而导致规划在实际上很难有效执行。

3.机制不健全

由于缺乏健全的实施机制,规划的信息平台、决策平台作用较弱。信息共享系统的缺失使各部门、各区域之间数据不能共享,影响了统一规划、统一监管,使资金、监督、问责等方面流于形式。另外,我国有关公众参与的规则不完善,参与水平和参与能力不高,难以对政府的决策进行有效的监督和制约。

二、国外流域规划制度要素分析及借鉴

根据新制度经济学的观点,制度安排是行为的前提。从根本上来说,流域水环境保护规划失效是因为在制度层面缺乏权威的管理体制、健全的法律规范、有效的监管与保障机制,不能给干系人清晰、稳定、准确的预期。在这方面,西方发达国家通过构建由体制、法制和机制三大要素构成的流域规划制度为水环境保护提供了制度保障。它山之石,可以攻玉。西方国家的成功经验具有十分重要的借鉴意义。

1.权责分明的管理体制

国外流域水环境保护规划制度建立了权责分明的管理体制,其重点是明确规划机构的定位、组织构成以及权责范围,理顺上下级、相关机构之间的关系,形成目标一致、行动协调的管理体系。

(1)权威定位确立龙头地位。流域水环境保护涉及水质、生态等多种要素,是一个多部门参与的系统工程,需要一个权威的核心机构统揽全局。国外的经验是,流域水环境保护规划的制定和实施机构均为流域管理的权威机构,一切有关水资源、水环境的事物都由该机构负责。明确规划机构的权威性有利于树立该机构的龙头地位,理顺上下级、相关规划机构之间的关系。

(2)多元构成确保综合决策。国外流域水环境保护规划机构是多方参与的综合管理部门,从而保证相关干系人都能参与其中,共同协商,综合决策。如美国田纳西流域通过建立多方参与的交流协商渠道,促进流域内公众积极参与流域管理,保障干系人直接参与流域规划的制定与实施,从源头上保证了规划的实施效果。

(3)权责明晰确定充分职能。国外流域水环境保护规划机构的权责划分通常以法律的形式明确各部门之间的关系,并赋予流域规划机构足够的事权和财权保证规划实施。在这样的制度安排下,地方政府必须在流域综合管理机构制定的总体规划框架下提出本地区的发展计划,从而保证流域与区域规划目标的一致性。因此,国外流域管理机构通常经济独立,自主性大,具有统领流域各项事务的权力,其管理权限一般都凌驾于地方行政长官之上,是一个职能完善的“水政府”。它可以影响各区域的产业布局调整,直接管理污染排放,把所征收的水费、排污费直接用于污水治理等项目。

2.健全有效的法规体系

健全有效的法规体系是国外流域水环境保护规划制定与实施的重要保障。其法规体系的结构与授权是保障法规健全完善的两个关键要素。从结构上看,国外法规体系均由基本法、专项法和实施细则构成。基本法如欧盟《水框架指令》、法国《水法》;专项法如美国的《田纳西流域管理局法》等;指导性文件指的是规划导则、规划编制指南,如美国联邦环保局的《流域规划制定指南》、英国的《21世纪泰晤士河流规划导则》等。从授权上讲,法规体系对流域规划及其机构授权,明确流域机构和总体规划的权威性地位。由此,法规体系通过界定干系人的权力与责任使其形成明确的预期,从而对其行为进行强有力的约束,并且将约束性目标渗透到地方性法规中。如莱茵河流域委员会要求将其制定的水质目标等规定融入各国的法律中。此外,健全的法规体系为规划的制定与实施提供了具体的指导与依据,通过实施细则与各项标准规范规划行为,这些指导性文件详细说明了流域规划的制定方法和流程,从干系人确认到目标确定、数据整理与分析、行动清单筛选、实施与评估等步骤都有操作性很强的指导规范,使一切有章可循,有法可依。

3.激励相容的实施机制

一套行之有效的实施机制对保障规划制度的有效实施、激励干系人参与合作并共享信息具有重要作用。西方各国都有配套健全的实施机制,有一套从信息、决策到评估与问责的约束激励手段,其中完善的运行和有效的激励是两个关键要素。

(1)完善的运行机制。完善的实施机制包括信息、决策、执行、监测核查、问责五个环节,其重点解决的是动力的传递。因此,实施机制动力传递第一步是在一定的约束下先促进参与方进入信息平台,并在共享大量真实信息的基础上进入决策平台,如欧盟《水框架指令》中的 IA—FG模式,通过干系人分组讨论、公开论证、集中评价的方式进行信息共享、综合决策。第二步是在实施过程中要对参与方的行为进行激励,通过激励使参与方的行为方向与制度导向相一致。为实现有效激励,西方发达国家还引入了执行机制、监测核查机制和问责机制。如美国的监测核查机制通过社会学方法(沿岸居民满意度调查)对规划执行效果进行定性评价,监督企业排放行为。

(2)有效的约束与激励。从制度经济学的角度讲,法规等正式制度体系转化为利益相关者的行为准则的关键在于约束与激励。约束与激励能使利益相关者准确地预期出违反规定的成本,从而改变他们的决策,避免个体理性与集体理性的冲突,保障制度的有效实施。因此,国外注重严明的监督与奖惩,使干系人充分认识到遵守制度要求本身也是实现自身利益最大化的理性选择,从而保证了流域规划制度的有效运行。为提高处罚的可信性,国外不仅做到随时随地检查水质、排污并据此进行问责,而且引入公众参与,将检测数据发布到媒体上接受公众的监督,运用社会舆论的力量进行问责。

三、中国流域水环境保护规划制度设计

西方国家流域水环境保护规划制度为我国提供了许多可资借鉴的成功经验。由于中国与西方国家在管理体制、法规体系、社会习俗等方面存在较大差异,而规划制度的构建是基于本国历史文化和政治体制的基础之上。因此,中国流域水环境保护规划制度应着眼于当前的主要矛盾,针对中国的制度环境,筛选值得借鉴的经验,把握国外成功的关键要素,从体制、法制、机制三个方面设计出符合中国特色的规划制度体系。

1.建立统一而有权威的实施机构

西方发达国家的流域水环境保护规划是由流域综合管理机构 (通常组成流域委员会)实施的。该机构一般由国家机关、地方部门和用水户三方干系人构成。在欧盟《水框架指令》框架下,流域规划的主要干系人涉及中央与地方的环保、水利、国土资源、城市建设、农业、渔业等部门以及排污企业、沿岸居民的代表等,其中环保部门在流域管理机构中具有较强的影响力。就我国的情况看,流域环境管理体制以科层制的行政管理为主,在现阶段,机构改革和重组耗费时日,成本过高,并且环保、水利等水环境管理相关部门的财权和人事权掌握在地方政府手中。鉴于此种现实,近期内在现行体制之下,流域水环境保护规划的制定与实施应充分利用现有的管理体制和行政机构,协调好政府管理体制内的三个关系,即中央政府与地方政府、环保部门与水利部门、环保部门与综合部门之间的关系,从而构建适合我国的流域水环境保护规划制度。因此,流域水环境保护规划制度需要一个强有力的组织保障,即一个能统揽全局、代表流域整体利益的实施机构。该实施机构由中央授权,全权负责流域水环境保护规划的制定与实施,直接管理国家级重大工程项目和跨省断面的监测等。为保证其权威性,这个机构应具有规划审批权、环评审议权和规划执行的督导权。另外,需要建立一个规划体系,理清上下级规划关系,使不同级别的规划实施机构之间分清权责,避免规划制定的盲目性和执行的随意性。国家级别的规划负责宏观上的规划目标、资金分配和大型治理项目。地方级别的规划负责具体事物,制定具体措施。这样即保证环境质量改善目标的实现,又体现经济效率原则。

2.健全流域规划法规体系

流域规划本质上是一种公共决策。保障决策的公平性、合理性,需要从法律的高度规范干系人的权力与责任,明确流域水环境保护规划的权威性和权责范围,同时需要配套出台相关实施细则,让一切规划行为都有章可循。从国外的情况看,西方发达国家之所以能够取得规划制定和实施方面的较好效果,得益于一套完善的法规体系,为规划制定和实施提供了法律依据和保障。在完善的法律体系下,规划涉及的各干系人能够明确流域水环境保护规划的权威地位,规划体系之间的层次关系,规划制定、实施、评估的一系列规范。因此,我国应结合实际情况,出台流域水环境保护规划相关法规,如类似于《城乡规划法》的《环境规划法》等。

3.构建五环相扣的实施机制

借鉴国外经验并结合国情,我国应建立一个五环相扣的实施机制,包括信息、决策、资金、监督、问责五项机制。信息机制的重点是打破当前部门之间的信息沟通障碍,建立多主体、多渠道、全方位的信息共享平台。决策机制设计的重点在于建立“自上而下、自下而上”的综合决策平台,形成干系人广泛参与、制定者充分论证、实施者普遍认同的规划目标制定模式。资金机制需要在充分论证的过程中提出明确的资金分配方案。在规划监督方面,规划实施绩效评估应该是立体的,将日常监督与随机抽查相结合。规划没有后续的监督与问责,等于一纸空文,因此问责机制至关重要。要通过行政处罚的显性激励与舆论压力的隐性激励相结合的手段设计奖惩分明的问责机制。

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责任编辑:随 园

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2010—05—26

国家环保部水体污染控制与治理科技重大专项《中国水环境保护战略和行动方案课题》(2008ZX07631—001)。作者简介:宋宇,男,中国人民大学环境学院博士研究生,河南省环境保护科学研究院助理研究员。

宋国君,男,中国人民大学环境学院教授,博士生导师。