从动员到分权:中国乡镇治理模式的路径选择

张晓峰

(黑龙江大学哲学与公共管理学院,哈尔滨 150080)

·科社新探·

从动员到分权:中国乡镇治理模式的路径选择

张晓峰

(黑龙江大学哲学与公共管理学院,哈尔滨 150080)

改革开放以后,随着市场化进程的加快,尤其是社会主义新农村建设政策的提出,我国乡镇治理模式的动员式权威弱化,走向分权和自治的乡镇治理成为实现地方善治的重要基石。然而,这个过程仍被集权和分权的关系问题所困扰。出路就是努力促使乡镇治理模式从动员式的乡村民主建设向农民自主性管理的目标方向发展,通过农村公民精神的培养,构建中国民主的制度基础。

动员式权威;分权;自治;公民精神

在中国政权体系中,乡镇是党的路线、方针、政策在基层的具体体现者和落实者,是党和政府与人民群众尤其是广大农民群众联系的桥梁和纽带,农村所有问题其实都涉及乡镇,是三农问题的矛盾集中点,有效的乡镇治理是解决三农问题的关键。然而,从新中国建立到现在,特别是税费改革以后,乡镇治理模式一直在动员和分权或集中和民主方面摆脱不了困扰,左右徘徊,步履维艰。只有弱化依靠行政命令的自上而下的集中和动员式的强制手段,走向分权、自治和民主,才能实现有效善治。

一、动员式权威的弱化:走向分权的乡镇治理是实现地方善治的重要基石

改革开放以来,我国农村治理结构的基本特征是:乡镇作为农村最基层的一级政权,直接代表国家行使行政权力,乡镇以下则实行村民自治。乡镇治理作为整个国家治理体系中最基础的部分,治理的好坏将直接影响到我国农村的经济和社会发展,进而影响我国社会的整体稳定与发展。

1.政治导向的动员式乡镇治理模式。新中国成立后,党延续民主革命时期在农村的做法,深化土地改革,改变封建的土地所有制,实现“耕者有其田”,目的是进一步调动农民投身社会主义建设的积极性,巩固党在农村的胜利成果,为此,制定了“依靠贫农和雇农,团结中农,中立富农,有步骤有分别地消灭地主阶级”的阶级路线。在各级党组织的领导下,依靠各级政府和建立农会组织,通过广泛发动群众和阶级斗争的方法,发动土地改革运动,并于1952年底完成了土地改革任务。从1953年起,党又在全国范围内大力发展农业合作组织和国营农场,通过农业合作化进行社会主义改造,促进农村生产力发展。而要完成这些任务离不开相应的制度保证,为此,1954年,中央人民政府内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》,“规定乡人民政府应设立生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、调解等工作委员会,进一步加强了乡的行政体制建设”。在总结建国前中国革命根据地乡级政权建设经验和新中国建立以来乡镇行政管理经验的基础上,乡镇的基层政权组织形式发展成人民代表会议和人民政府委员会,实行了“议行合一”制。农村基层政权就是在这一背景下初步建立起来的。必须指出的是,在刚刚夺取革命胜利的特殊历史条件下,由于农村经济和社会发展程度仍然比较低,现代政治体制的确立和规范还刚刚起步,农民思想观念的转变还有待提高,新型农村行政管理人员的培养还有待加强等等[1],使得政策和制度的落实所依靠的手段仍然是传统的动员式,即通过政治工作启发农民自觉地落实党在农村的各项方针和政策。

2.工业化导向的集权式乡镇治理模式。从1956年开始,我国乡镇治理结构开始了新的变迁,即朝集权化方向发展,以政代企,政企不分,党政组织包揽几乎所有的乡村事务。随着50年代初期的从互助组和农村合作社,到合作化运动,直至后来的人民公社化运动,到1958年,“政社合一”的公社体制替代了原来的乡镇人民委员会和农业合作化组织,农村行政权力高度集中。特别是50年代初工业化步伐的加快,要求农业必须服从并服务于工业化的需要,致使这一时期的乡镇治理模式在机构设置和制度安排上几乎完全以城市工业化为导向,成为为城市工业化提供农产品和资本积累的组织手段,农民的基本需要被忽略。中国是小农意识的汪洋大海,“一大二公”的体制脱离中国农民的实际和农村的实际,建立在这种体制基础之上的乡镇治理模式自然使农民生活和农村面貌不会有太大改观,甚至还出现一定程度的倒退。

3.市场化导向的分权式乡镇治理模式。改革开放以后市场取向的改革使乡镇治理模式朝着分权方向发展。随着家庭联产承包责任制的普遍推广和人民公社的取消,极大地调动了农民的生产积极性,推动了乡镇治理模式也在不断地进行着改革和完善。1983年,党中央、国务院联合发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求设立乡政府和乡镇党委,实行政社分开,根据生产的需要和群众的意愿建立经济组织,在乡以下实行村民自治,乡镇政权重新发挥作用。乡镇作为最基层的政权,与行政村是指导与被指导的关系,“乡政村治”格局得以形成。特别需要指出的是,“政府特别强调要负有保障农村集体经济组织的自主权的责任”[2]。这实际上意味着对分权的重视。这中间,我国乡镇治理模式又经历了 1980—1985年的“社改乡”和“乡政村治”, 1986—1989年的“撤并乡镇“和“村民自治”,1990—1997年的县乡综合改革试点和农业社会化服务体系的建立,直至1998年至今的税费改革及乡镇管理体制创新。这些改革的一大共同特点就是乡镇治理模式伴随改革的步步深化,与市场经济的发展和市场经济体制的逐步确立如影随形,总的是逐步走向确立分权体制。

随着改革的深入,三农问题越来越受到关注,党和政府适时提出了建设社会主义新农村的政策主张,相应出台了许多惠农政策,尤其通过税费改革减轻农民负担,切实解决农民的实际问题,满足农民的实际需要。与之相适应,大力推进以转变乡镇政府职能为核心的机构改革,加强服务型农村乡镇基层政权建设,实现地方善治,以更好地服务于新农村建设。目前的乡镇机构设置仍带有较浓的计划经济色彩,职责不分、条块分割、互相扯皮推诿等官僚主义现象相当严重,严重制约了新农村生产力的发展。在这种形势下,乡镇治理模式创新就被提升到关乎国家命运的高度,“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等主张都是顺应这种形势提出来的,都有一定的道理。其实,这种探索归根结底仍然是围绕“行政化”还是“自治化”、集中还是民主这一核心问题展开争论的,从实践上看,实质上还是动员和分权问题。

为什么这么认为呢?因为从党在农村工作的具体手段上来理解,历来采取的都是动员式的政策策略,而不是单一的行政命令,因为与中国其他阶级相比,农民具有更大的独立性,行政约束对他们作用很小,“这种独立性不是传统中国农民本身所固有的,而是国家行为的结果。”[3]191有学者分析指出,中国共产党的土地改革政策消灭了地主阶级,农民摆脱了对地主的依赖,农村不再有统治阶级。而工业化又是以牺牲农民利益为代价的,国家行为造就了一个新的依赖阶级——工人阶级,也同时造成了一个独立的阶级——农民阶级,并使国家和农民的关系趋于紧张,农民作为一个阶级并没有被国家同化[3]191。家庭联产承包责任制实质是政府以放权让利形式对农民的让步,而这种以分权为主导的改革又强化了农民的独立性,并进一步上升为制度化了的自主性,缩小了国家在农村的控制范围。这种收缩产生出的一些制度空间为农村自主制度所填补,促进了农村自治组织的产生和发展。在这种情况下,政府推行政策只能依靠动员,而不能强制,实际上中国共产党在民主革命时期就一直是这么做的,而且被实践证明是行之有效的方法,并作为夺取胜利的法宝延续至今。当然,这种动员的成功是以给农民以实际利益为前提的。

二、乡镇改革的分权导向及其在集权问题上的困扰:从集权到自治

目前,我国乡镇治理模式正处于由管制型向服务型转型的关键时期,乡镇政府的职能转变还不很到位,“党政经”高度一体化、以行政支配为主导的体制格局还没有打破。一是党支部和村委会“分工不分家”,乡镇长大都兼任党委副书记,乡镇政府往往通过乡镇党委对村党支部进行直接控制,以此有效地控制整个村级事务的决策,其导致的结果是村民在村级事务决策中的作用弱化。二是尽管有民主选举、村民会议、村民代表会议、村委会工作、村务公开与监督等制度,甚至还有“村民自治章程”和“村规民约”,村民自治的制度化管理机制已经形成,但权力向上集中的情况仍然十分突出,如有些乡镇的治理是由市、乡镇政府制定而由各村执行,并未经村民代表会议或村民会议讨论,“制度”形同虚设。三是现行的条块管理体制肢解了乡镇政府作为一级政府应有的职权,使许多本由“条块”主管部门做的工作都由乡镇政府承担。而很多县级派出机构又行使着乡镇政府的权力,导致乡镇政府职能残缺。而且乡镇权力过多集中于乡党委,限制了乡镇政府和人大权力的发挥。四是由于乡镇没有相应的财政权,尤其税费改革后,乡镇以较弱的财力承担了许多本应由国家、省市县级财政承担的事务,“事权”与“财权”失衡,行政成本居高不下,加之机构臃肿、人浮于事,降低了乡镇公共物品供给能力。这种全能型政府的行政方式,使得乡镇政府管了很多应该由市场来管的事务,而又无力承担本应由它来提供的大量的公共服务。追根溯源,就在于治理理念上仍然固守传统的计划经济思维模式,将服务作为另一种形式的管理,也就是将服务作为管理的一种手段和工具,使服务型乡镇治理模式服从于管制需要而不是服务于农民的实际需要。

党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的目标,要求乡镇治理模式创新必须针对农民实际需要,以实现好、维护好乡镇公共利益为目标导向,更好地为农村提供公共产品,构建服务型乡镇政府。为此,乡镇政府就必须以分权为导向,从过多的直接干预中逐渐退出,甚至可以让相关行业协会参与进来,鼓励农民参与政策的制定和执行,最终实现农村自主性管理。

众所周知,我们国家的社会主义建设是通过自上而下的强制式动员而展开的,这是其成功的关键。反映在农村,人民公社作为农村基层组织向下发展为生产大队和生产队,农民成为社员。“这种军事共产主义的组织动员的后果,直接促成了改革前的经济危机。表现在政治上,过度动员及无限扩大国家的范围,反而降低了国家统治的有效性。”[3]197改革开放以后,中国的改革是以分权为导向的,从过度动员向自治方向发展,地方及个人的经济动力由于分权而得以发挥,乡村民主的自治制度建立起来。集权往往容易导致国家垄断经济资源,为官员腐败提供机会,导致国家与社会关系紧张。乡村民主则有助于在国家和农民之间建立缓冲地带,避免国家与农民的直接对立。村民委员会和村民代表会议是以民主方式选举产生的,其权力较上级政府具有更大的合法性。乡村民主制度由于定期选举村委会,村委会的经济行为必须具有透明度,要接受村民监督,可以有效地遏制腐败。总之,乡村民主能以制度化的形式填补国家权力回撤后出现的制度空间,有效阻止了其他地方性制度的滋生,减少了政治的不稳定因素[3]198。

当然,这种分权也带来了国家权力从农村的制度性回撤,国家放松了对农村和农民的政治控制,标志是诸如学校、合作医疗、具有凝聚力的组织等象征国家存在的一些基本制度的削弱甚至取消,宗法势力、黑恶势力猖獗,法律在农村根本没有权威,国家行政在农村失去控制力,党的建设受到忽略,国家意识在农村相对减弱。正如有学者指出的那样,民族国家的建设过程既是一个集权的过程,也是一个分权的过程。说它是分权的过程,指的是分权的制度化,即把现有的、新生的、有利于国家建设的制度(如乡村民主),用国家大法加以再制度化,促进民主化的进一步上移,达到一种分权状态。说它是集权的过程,并不是指国家再用社会动员方式来摧毁新生的地方制度,而是国家本身通过体制改革来强化其统治的合法性,增强国家的能力,重新以一套新的合法制度使国家政策到达每一个社会成员,从而培养社会个体的国家意识。上下合作的方式,至少就乡村民主这一例子来说,不失为一种有效的选择[3]201。现阶段解决的办法就是加快村民自治组织制度创新步伐,按照财权与事权相统一的原则,将诸如计划生育、教育、乡村基层设施建设等村委会的部分职能剥离出来,直接由乡镇政府承担,在村一级设立作为乡镇政府派出机构的村公所。村民委员内部岗位设置和人员编制及制度安排由农民自主决定,政府只提供指导性建议。这样,既使乡镇政府超脱出来,也有利于村委会发挥农民自治组织的作用。

三、从动员式的乡村民主建设到农民自主性公民精神的培养:中国民主的基础性制度构建

乡镇治理模式的变革只有与中国乡村的历史和传统相适应,尊重农民的需要,才能真正发挥调动广大群众的积极性、推动农村经济和社会发展的作用。应当正视的现实是,目前的中国农村还是以小农经济为主体,农民的小农意识还根深蒂固。而乡村民主建设又是中国民主建设的基础,只有占全国人口绝大多数的农民的民主意识增强了,成为具有公共精神的居民,民主才能在农村扎根,公民精神才能真正在农村生成。

在市场经济条件下,随着现代社会分工越来越细,人们对政府的要求也越来越高。政府的主要职能是提供公共物品,维护社会的公平和正义,表现在农村,农民既不希望政府过多干预他们的正常生产生活,又渴望政府提供必要的公共设施建设、就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务和保障,更好地为农民的公共生活创造条件。而对于农村社区性事务,比较可行的办法是在尊重国家法律权威的前提下,实现农村居民广泛参与地方自治,保障农民参与政治以实现和维护自身利益的合法权利。

按照现代民主政治的要求,现代民主国家通行做法是借助广泛的政治参与将社会上的所有成员纳入政治过程之中,农民也不例外。这个过程在农村就是通过对农民公民资格的确认和公民精神的养成实现他们对国家的认同。在这方面,中国共产党积累了丰富的经验。在民主革命时期,中国共产党就确立了以农民为中心的革命理论,并通过土地政策,将土地分给农民,确认农民在农村的主体地位,进而通过建立工农联盟确立农民作为国家主人在国家政治生活中的主人翁地位,通过有效的政治宣传把国家观念灌输给农民,奠定了动员农民的基础。从新中国建立到改革开放,我们党正是通过这种动员式的“民主建设”,最大限度地动员农民参与政治和社会生活,并以阶级斗争的方式强化这种参与,进而在这个过程中使动员式参与制度化。尤其成功的是使乡村民主成为了吸收政治精英的有效机制和培养公民精神的有效场所。首先,村民代表会议突破了如家庭等传统组织的限制,使代表们从传统组织中解放出来,成为新团体的一员。村委会代表由不同选区或团体选出,代表所属选区和团体的利益,孕育着农村公共精神的生成。其次,村民参与意识借助乡村直选得到提升。选举投票不再具有强制性,而是根据本人的意愿,村民的投票态度和行为因此有很大改变,由于关乎自身利益,村民投票动机被激发,参与选举的积极性高涨。最后,“乡村民主逐步减少着国家政权的政治强制性程度”[3]200。推动中国整体的民主化进程。村委会必须根据村规民约治理村务,这既是对村委会的约束,也是对上级的约束,因为在传统制度中,村干部只能被动执行上级命令,而现在,上级的干预会引起村民的不满。这一切都使农村公民精神的培育成为可能。

最后需要强调的是,在农村政治发展中,无论采取怎样的发展路径,政治稳定始终是最重要的前提,“这是国家与社会唯一能达成的共识。且不说用自上而下的动员来创造政治民主往往最终走向专制,动员本身就是一个不稳定的因素。高度的政治动员往往造成政治动乱,因为发展中国家几乎不可能在短时期内达到较高程度的制度化来吸收由政治动员释放出来的不稳定因素。”[3]198对此没有清醒的认识,乡镇治理模式的变革就会误入歧途,南辕北辙。

[1]李新生,张诺夫,温敬元,等.关于加强乡镇党委执政能力建设的调查与思考——以福建省乡镇党委为个案[J].中共福建省委党校学报,2004,(5).

[2]刘豪兴.农村社会学[M].北京:中国人民大学出版社, 2004:1-3.

[3]郑永年.中国模式[M].杭州:浙江人民出版社,2010.

D616

A

1008-8520(2010)03-0020-04

2010-02-05

黑龙江省高校人文社会科学重点研究项目(11522Z021);教育部人文社会科学研究项目(08JA810007)

张晓峰(1963-),男,黑龙江齐齐哈尔人,教授,硕士生导师。

[责任编辑:那青阳]