欠发达地区省直管县改革中存在的问题及对策

唐晓英,初智勇

(黑龙江省社会科学院政治学研究所,哈尔滨 150018)

欠发达地区省直管县改革中存在的问题及对策

唐晓英,初智勇

(黑龙江省社会科学院政治学研究所,哈尔滨 150018)

缩小城乡发展差距,实现城乡统筹发展,对我国经济和各项社会事业的持续、健康发展具有重大的现实意义,也是党和政府在经济、政治体制改革中面临的一个重要课题。省直管县改革是党和政府发展县域经济、实现城乡统筹发展的一个重要举措,对欠发达县域的发展来说是一次难得的政策机遇。只有充分认识到欠发达县域在省直管县改革中面临的种种发展机遇和各项不利因素,并制定出科学、合理的对策、措施,才能促进欠发达县域的全面、健康、持续发展。

欠发达地区;省直管县改革;城乡统筹

进入 21世纪以来,我国的发展战略开始向乡村地区倾斜。党中央、国务院为解决城乡发展不平衡问题,制定了一系列经济社会发展战略及相关政策,力图走出新中国成立以来传统的“重工抑农”的不均衡发展模式,实现“城乡经济社会一体化”发展战略目标。党中央在十六大报告中首次提出“壮大县域经济”的发展目标,十七大报告又再次重申了要“壮大县域经济”。而“统筹城乡发展”则成为科学发展观中的一个重要内容和组成部分。发展壮大县域经济成为国家经济社会发展的战略制高点之一,对改变我国城乡发展结构不平衡的现状,促进我国经济社会整体协调、可持续发展具有重要的现实意义。省直管县改革在县域经济发展、区域经济结构的优化调整、省市县财政管理关系的理顺方面存在着一定的问题,特别是对一些经济欠发达的县、乡来说,由于经济欠发达地区的特殊客观条件所限,使得省直管县改革中存在的问题具有某种放大效应。

一、欠发达县域在省直管县改革中存在的问题

经济欠发达地区的县乡普遍存在土地贫瘠、地域偏远、交通不便及人才匮乏等方面的不利条件和制约因素。因此,在省直管县改革的过程中,与经济较发达的强县相比,经济欠发达县域将面临更加复杂的现实,其中既存在着加速发展的契机,又存在着制约发展的瓶颈。

1.地域偏远、交通不便,增加了行政管理成本。经济欠发达县域一般都处于地理位置偏远、交通比较闭塞的山区、边区,距离省会级中心城市路途遥远,交通通讯基础设施建设薄弱,与经济发达地区的经贸、信息交流不畅,贸易、交通、通讯成本相对较高。在市管县财政、行政管理体制下,经济欠发达县域归属于本区域地级市管辖,财政审批与拨付、税费上缴与留成、项目审批与稽核、会计检查、审计监督等绝大多数财政、行政审批、监督、协调、指导事务都由相应的地级市管辖,部分事务由中央垂直管理部门和省垂直管理部门管理。地市级行政区域与省级行政区域相比,一般面积较小,区域内交通、通讯距离较短,交通、通讯费用支出相对较低。而中央垂直管理部门和省垂直管理部门一般在地级市都设有分支和派出机构,区域内欠发达县域的交通、通讯成本相对较低。因此,在市管县财政、行政管理体制下,欠发达县域与上级财政、行政主管部门之间人员往来、信息交流的成本相对较低。而实施省直管县以后,欠发达县域与省级财政、行政主管部门之间的人员往来、信息交流的成本支出要高一些。

2.增大了省级财政的调控、管理难度,给省级财政增加了压力。经济欠发达地区的县域普遍具有土地贫瘠、地域偏远、交通不便等不利条件和制约因素,经济自主发展能力较弱,需要上级财政给予资助和扶持,甚至有些贫困县常年需要上级财政给予救济。由于对欠发达县域的资助和扶持主体,由地级市财政改为省财政,这给省级财政形成了新的压力。在这种情况下,省直管县改革以后,欠发达县域的资助和扶持主体由地市级财政变更为省级财政,增加了省级财政的负担,相对减轻了地市级财政的负担。省直管县改革以后,由于管理幅度加大,管理层级下降,对省级财政的调控和管理能力提出了一定的挑战。

3.地级市对欠发达县域经济资助与扶持动力减弱。在传统的市管县财政管理体制下,由于欠发达县与地级市之间存在财政隶属关系,地级市对欠发达县域经济发展存在管理责任,因此,地级市在统筹本地区经济社会发展过程中,出于本地区整体利益优化的考虑,通常对欠发达县域经济给予一定的资助和扶持。省直管县改革以后,地级市与欠发达县域之间的财政隶属关系被解除或弱化,地级市对欠发达县域经济发展管理责任下降,地级市对欠发达县域经济的资助和扶持力度亦可能下降。欠发达县域经济有可能在地市级区域经济结构及产业布局中被进一步边缘化。

4.自主权的增加存在导致无序开发的隐患。欠发达县域经济发展长期处于落后状态,基础设施建设薄弱,人民收入和生活水平较低。欠发达县域经济自主权扩大,由省级财政给予的扶持和补助资金增加有可能导致这些城镇的“开发热”、“建设热”。在市管县体制下,地级市对区域经济发展格局一般已做出长期发展规划,并已在一个较长时期的区域经济发展过程中形成了具有地域特色的整体经济发展格局。地方区域经济发展结构往往以地级市为龙头、周边县域为分支,形成有点有面、错落有致的梯级经济发展布局,在区域经济发展格局中,形成层次不同、互为补充的整体布局。省直管县改革以后,如果对欠发达县域可能出现的“开发热”、“建设热”警惕不足,缺乏防范意识和风险意识,没有事先采取相应的预防措施,就有可能破坏县域与区域经济结构及产业布局之间的协调互补,导致重复建设和过度开发的局面出现,造成经济投资和产业资源的浪费,进一步恶化我国区域经济结构产能相对过剩、产能资源在某些行业和产业过度集中的不利局面。而欠发达县域在“建设热”和“开发热”的过程中,很有可能忽视人口、环境、生态与城镇开发之间的协调,甚至有可能重复我国早期粗放型的经济增长方式：技术与管理水平低,产业技术装备落后,创新能力不足,生产效益低,投入产出比例严重失衡,造成大量资金与稀缺资源的浪费,也导致区域环境与生态指标的急剧恶化。

5.经济加快发展后,人才匮乏的局面将更为严峻。欠发达县域经济发展长期滞后,生活水平低,生活条件差,就业压力大,对人才的吸引力不足,人才外流现象严重导致行政、管理、经营、教育、科技、医疗卫生领域的人才严重匮乏。省直管县改革之前,人才外流就成为欠发达县域经济社会发展的一个重要制约因素。由于科技和管理人才匮乏,欠发达县域的科技创新能力、管理创新能力、文化创新能力及教育水平与当地的经济发展水平在区域经济结构中相应地都处于较为落后的状况。省直管县改革以后,由于县域经济的自主权增加,经济开发和建设步伐加快,对欠发达县域的科技创新能力、管理创新能力、文化创新能力及教育水平将提出新的更高的要求,欠发达县域经济建设和社会发展对各类人才的需求缺口将进一步扩大,特别是对管理和创新型人才的需求将更加迫切,欠发达县域人力资源供需矛盾将愈加突显,人才匮乏的局面将更为严峻。人才瓶颈将成为欠发达县域开发与建设的严重制约因素。

二、欠发达县域省直管县改革的对策建议

由于存在的客观条件和制约因素,在对欠发达县域实施省直管县改革的过程中,应该充分考虑欠发达县域的实际情况和特殊困难,根据具体情况制定有针对性的改革方案,将省直管县改革中可能出现的负面效应减至最低,降低体制转换过程中的成本付出和代价。

1.因地制宜、区别对待,不搞“一刀切”。无论是在财政体制上实行“省直管县改革”,还是在行政管理体制上实行“省直管县改革”都是大势所趋。从目前来看,“省直管县改革”是我国减少管理层级、降低行政成本的一种比较理想的政策选择之一。但是,由于我国幅员辽阔、人口众多,各地区经济社会发展水平差距较大,结构不平衡,甚至在一省之内、各地区之间、地区内各县域之间的发展也存在差异。在省直管县改革过程中,必然会产生体制转换成本和付出一定的代价,这对一些欠发达县域来说,靠自身的经济力量是难以承受的。因此,在省直管县改革过程中,应该本着实事求是的精神,充分考虑欠发达县域的不利条件和实际困难,因地制宜,区别对待地区发展的不平衡性,不搞“一刀切”。对欠发达县域,可以采取适合实际情况的灵活多变的政策措施,不强求一步到位,可以采取一些过渡性的改革步骤,逐步推进。如果欠发达县域所在区域的地级市经济实力较强,对周边县、市的经济发展具有拉动作用,而欠发达县域经济发展水平较低,经济自主增长能力较弱,则可考虑暂不实行省直管县改革。先从项目审批等权力下发的角度进行部分放权,再从财政资助、扶持角度考虑省级财政与市级财政共同合作共同发挥,助推欠发达县域的经济发展与社会进步,待到欠发达县域的经济发展与社会进步达到一定水平,其自主发展能力有所提升时,再进一步实施省直管县改革的其他举措。

2.进一步加强省级政府的调控能力。省直管县改革以后,省级政府对欠发达县域的财政调控和扶持力度都将加大。省级财政在维持现有经常性财政收入项目数量和财政收入规模的基础上,财政支出项目数量和规模都将有所扩大。因此,实施省直管县改革以后,仅在对欠发达县域实行财政调控和扶持方面,就对省级财政的调控能力和财政资源合理配置能力提出了新的要求。省级财政不但要开源,还要节流。依照国家法律、法规和政策进行科学决策,合理增加省级财政收入的前提下,省级财政应不断提高人员业务素质,完善业务设施配置,深化部门预算管理体制改革,加强资金监管力度,提高财政资金的利用效益,避免财政资金的浪费和流失,加强省级财政资金对欠发达县域的扶持力度,同时提高对县级财政的管理与监督力度,避免财政资金的浪费和低效使用。

3.调整省、地级市与欠发达县域的利益关系格局。省直管县改革后,地级市的经济扶持和发展带动能力下降,对以城乡统筹为特色的地区经济协调发展存在不利因素,欠发达县域在地区经济结构和产业布局中存在进一步被弱化甚至被边缘化的危险。应该探索并建立新的地区利益关系纽带,采取各种激励政策和措施,建立并完善激励机制,鼓励地区中心城市对欠发达县域的经济扶持和发展带动。合理划分与协调省、地级市与欠发达县的利益分配关系,充分调动地市财政对欠发达县域支持的积极性和支持力度。发挥地市在引导地区发展中的地理、资源与信息优势,分担省级财政对欠发达县域的财政资助份额,缓解省级财政压力。

4.加强对欠发达县域的人才培训和技术支持。省直管县改革后,欠发达县域由于人才匮乏、设施薄弱、技术落后,在经济自主发展方面,面临着管理人才、业务能力和技术手段方面的瓶颈,减弱了“扩权强县”发展思路的实际效应,对欠发达县域的经济社会发展形成制约。省直管县改革以后,欠发达县域在落实经济自主发展权方面将出现许多新增职能,省市财政应该拨出专项资金和人力资源,提供相关领域的人员、业务培训和技术支持。建立健全省、地级市与欠发达县域之间的信息沟通机制,完善设施配备和技术支持,保障信息畅通,为欠发达县域提供切实可靠的信息和技术支持。

5.进一步完善财政收入和分配体制。应进一步理顺省、地级市与欠发达县域的财政收入和分配制度,扩大地级市和县域的财政收入来源。省级财政可以通过进一步加大转移支付力度,向地市级下放财政分配权力,保障地市级财政的平稳运行,提高中心城市对欠发达县域的经济扶持和带动能力。在税收方面,应该充分考虑地区、县域之间的经济社会发展差异,实施差异性政策和比例,为欠发达地区和县域保留较多的财政资源,为保障欠发达地区和县域的经济社会发展预留资金,加快其经济社会发展速度,逐步缩小地区间和县域间的发展差距。

欠发达县域由于自身客观条件和各种不利因素的制约,在省直管县改革中获得的政策利益明显小于相对发达县域。因此,省、地级市在省直管县改革过程中,应该采取各项财政和行政措施,以弥补欠发达县域在省直管县改革中的利益损失,资助和扶持欠发达县域的发展,增强欠发达县域的自主发展能力,加快欠发达县域的合理开发与建设,逐步缩小地区发展差距,促进城乡统筹发展。

M F1

A

1007-4937(2010)05-0017-03

2010-06-11

唐晓英 (1960-),女,黑龙江哈尔滨人,副研究员,从事中国地方政府问题研究;初智勇 (1973-),男,山东文登人,助理研究员,从事政治学理论与行政管理学研究。

王雅莉〕