论食品安全监管中刑事司法与行政执法的对接

■辛宇罡 宋志艳

论食品安全监管中刑事司法与行政执法的对接

■辛宇罡 宋志艳

食品安全问题是关系社会民生的重大问题。食品安全监管需要行政、司法的共同配合。我国于2009年通过了 《中华人民共和国食品安全法》，对食品安全违法行为的行政责任和刑事责任，以及相关对接制度进行了规定。但在执法实践中，由于执法机制的缺陷，导致食品安全刑事司法与行政执法往往难以实现有效对接，从而制约了食品安全监管的力度和效果。对此，本文提出应当调整行政执法程序和刑事程序的优先顺序，强化食品安全违法行为案件的司法备案机制，加强司法机关在食品安全监管体系中的地位和作用。

食品安全 刑事司法 行政执法

食品安全问题是关系社会民生的重大问题。近年来，我国食品安全事故频发引起社会极大关注。食品安全违法行为不仅触犯了食品安全行政管理要求，严重的也可能同时构成犯罪行为。因此，保障人民的食品安全，加强食品安全监管和违法制裁是行政执法和刑事司法面临的共同问题。只有依靠行政执法与刑事司法的有效对接才能更有力地打击违法行为、预防违法行为、维护食品安全秩序，这就需要在立法上为二者的对接提供科学有效的制度安排和程序安排。

从一则食品安全监管案例引发的思考

食品是百姓日常生活的必需品和常用品，在工业化大生产条件下，食品制作的工业化含量越来越高。随着科技进步，食品添加剂的研究和使用越来越普遍。这造成当代食品卫生安全的许多重大隐患，控制食品添加剂的使用成为各国食品安全监管中一项十分复杂的系统工程。

2008年6月28日，兰州市的解放军第一医院收治了一例患 “肾结石”病症的幼儿，根据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北省三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。7月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数扩大到14名。除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似病例被发现。9月11日，卫生部对这一系列病例及媒体的相关报道作出回应，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。这一系列病例揭开了三鹿集团乳品安全问题的序幕，不仅如此，三鹿集团乳品含有三聚氰胺成分并非一个特例，随后国家对多家乳品企业的拉网式检查表明，绝大多数知名乳品企业的配方奶粉中都或多或少地被检出三聚氰胺成分，一时间广大消费者谈奶色变。鉴于三鹿集团婴幼儿配方奶粉含有三聚氰胺事件所造成的严重社会影响，案件被移送公安机关立案侦查。2009年1月22日，三鹿系列刑事案件，分别在河北省石家庄市中级人民法院和无极县人民法院等4个基层法院一审宣判。田文华被判生产、销售伪劣产品罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处罚金人民币2468.7411万元。另悉，这批宣判的三鹿系列刑事案件中，生产、销售含有三聚氰胺的 “蛋白粉”的被告人高俊杰犯以危险方法危害公共安全罪被判处死缓，被告人张彦章、薛建忠以同样罪名被判处无期徒刑。其他15名被告人各获二年至十五年不等的有期徒刑。

三鹿集团本来是河北省的一家明星企业，又是中国与新西兰合资的中外合资企业。为什么会发生三鹿奶粉事件？我们从法治的角度来看，不能简单地把三鹿奶粉事件说成是不法分子大胆妄为，该事件所暴露的是我国食品安全监管制度的严重缺陷。三鹿集团用以生产奶粉的原料是牛奶，奶牛是由众多分散的农户所饲养，奶农收集牛奶后，由当地奶站收购。奶站或者代理三鹿收购，或自行收购后转售给三鹿集团。在从奶牛饲养到奶品加工的一系列中间环节中，三聚氰胺都有可能被掺杂其中。而这一系列环节，又归属于不同的行政主管部门管辖，在缺乏统一执法体制的前提下，问题到底出在哪个环节是很难调查清楚的。而作为拥有司法调查权的公安机关，在得到明确的犯罪证据之前，并不能介入对食品安全事件的调查。法律程序的碎片化在三鹿奶粉事件历经数年的发展过程中难辞其咎。三鹿奶粉事件敲响了中国食品安全的警钟，也成为中华人民共和国食品安全法诞生的催生剂。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的 《中华人民共和国食品安全法》 （以下简称 《食品安全法》），力图克服我国食品安全执法体制的碎片化状态，但在食品安全监管中，刑事司法与行政执法的对接问题却未受到足够的关注，在我国食品安全监管中，刑事司法与行政执法的对接存在裂口，削弱了法律对食品安全违法犯罪行为的震慑力，解决这一问题有着紧迫的现实意义，本文略述浅见。

关于刑事处罚与行政处罚的一般关系

作为性质迥异的两种法律制裁方法，刑事处罚与行政处罚在食品安全法律体系中均占有重要地位。从法理学的角度来看，刑事处罚是指因为违反刑事法律而应当承担的法定的不利后果。刑事处罚是最严厉的法律制裁形式。行政处罚是指因为违反行政法律或因行政法规定的事由而应当承担的法定不利后果。一个不法行为，如果其社会危害性已经严重到需要追究刑事责任的程度时，就应当划入刑罚的范围；反之，如果其违法行为情形比较轻微，则应由行政机关处以行政处罚。区分刑事处分与行政处罚主要考虑以下三个因素：

第一、违法情节轻重。违法情节反映了违法行为的社会危害性，因此，它是区分刑事处罚与行政处罚的重要标准。如 《食品安全法》第84条规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。我国 《刑法》第140条规定，生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额五万元以上不满二十万元的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额二十万元以上不满五十万元的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额五十万元以上不满二百万元的，处七年以上有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额二百万元以上的，处十五年有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。我国 《刑法》第144条规定，在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的，依照刑法第一百四十一条处罚（第一百四十一条为生产销售假药罪处罚，其最高刑事责任为死刑并处没收财产）。

第二、违法数额多少。在涉及食品安全的违法行为中，违法数额是衡量违法行为社会危害性的一个重要指标，对于区分行政处罚与刑事处罚具有重要意义。 《食品安全法》第85条规定，有用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，由有关主管部门按照各自职责分工，违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。

第三、危害后果大小。危害后果大小对区分刑事处罚与行政处罚的具有重要意义。任何不法行为，只要危害后果达到了一定的严重程度，都将转化为刑事犯罪而最终落实到刑罚处罚， 《食品安全法》第98条规定，违反本法，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 《刑法》分则第二章第115条，以危险方法危害公共安全罪中规定投毒或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

完善食品安全领域刑事司法与行政执法对接机制的建议

区分刑事责任还是行政责任，实际上是一个区分罪与非罪的问题。从法理上讲，公安司法机关有权对涉嫌构成犯罪的行为采取刑事侦查措施并提起公诉，最终判断是否构成犯罪的机关为人民法院。除公安司法机关外，任何其他机关都不得进行刑事侦查，更不得定罪量刑。也就是说，公安司法机关掌握着罪与非罪的预先判断标准。但公安司法机关通常没有行政监督检查权，对食品卫生安全的行政监督检查权掌握在行政机关手中，在这种二元体制下，司法程序和行政监督程序如何衔接就成了一个不容回避的问题。我国立法通常的做法是，首先对行政监督程序予以规定，然后规定对于涉嫌犯罪的违法行为，行政机关应当移送司法机关。例如 《食品安全法》第81条的规定，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当按照法定权限和程序履行食品安全监督管理职责；对生产经营者的同一违法行为，不得给予二次以上罚款的行政处罚；涉嫌犯罪的，应当依法向公安机关移送。上述立法模式蕴含了一个基本假设前提——行政机关完全有能力判断罪与非罪的标准。其实，这一假设前提是不真实的，因为罪与非罪的标准并非总是绝对清晰，法律条款的模糊性总是不可避免。刑事政策对于澄清法律标准发挥着至关重要的作用，而刑事政策由司法机关所掌握，通常行政机关对刑事政策了解不足。如果行政机关无法判断行政违法行为是否构成犯罪，或者判断错误，把构成犯罪的案件认定为不构成犯罪，必将削弱对食品安全犯罪的打击力度，为我国的食品安全埋下巨大隐患。在“三鹿”奶粉事件中，尽管质检、卫生、工商、食品药品监管等行政部门均负有监管职责，但这些行政机关或者没有尽到监管职责，或者没有能够及时将违法行为线索移送司法机关立案侦查，结果导致了三鹿奶粉事件长期发展，受害区域扩大，受害人数增加。

虽然许多涉嫌犯罪案件本应在行政执法过程中被发现，但是由于行政机关与司法机关条块分割、各自独立，行政机关通常是对所发现的案件线索予以行政处罚了事，并不移送司法机关立案侦查，这使得本已构成犯罪的案件难以得到及时有效惩治。司法程序和行政执法程序存在明显的对接裂口，这一现象不仅存在于食品安全领域，而是普遍存在于各行各业。如何实现刑事司法程序与行政执法程序的无缝对接，避免法律实施中出现重行政执法而轻刑事程序的不良后果，是一个亟待解决的问题。

本文认为，解决这一问题的关键在于调整行政执法程序和刑事程序的优先顺序，目前，我国的部门和行业立法都以行政执法程序优先，行政执法部门对所发现的案件线索自行判断是否涉嫌构成犯罪，而忽略了司法机关在判断罪与非罪标准上的专业性。《食品安全法》第八十一条的规定仅是这一普遍做法中的一例。建议立法机关对于部门和行业立法中所广泛存在的 “移送司法机关”的条款进行修改，行政执法部门所发现的一切违法案件线索均应当报送公安司法机关备案，由公安司法机关判断是否构成犯罪；经公安司法机关判断构成犯罪的，行政执法机关相应终止行政处罚程序；经公安司法机关判断，不够成犯罪的，行政执法机关给予相应的行政处罚。

参考资料

1.理查德·A·波斯纳，蒋兆康译.法律的经济分析[M].北京：中国大百科全书出版社1997.

2.陈兴良.论行政处罚与刑罚处罚的关系 [J].中国法学1992，（4）.

辛宇罡，天津公安警官职业学院；宋志艳，天津市南开区委党校）

刘桂素