近五年来我国关于党务公开的研究综述

任冬梅,李春来

(1.华东师范大学政治学系,上海 200241;2.中共温州市委党校,浙江温州 325027)

近五年来我国关于党务公开的研究综述

任冬梅1,李春来2

(1.华东师范大学政治学系,上海 200241;2.中共温州市委党校,浙江温州 325027)

党的十六届四中全会首次明确提出逐步推进党务公开,这是党的执政理念的新突破和提高党的执政能力的新举措。理论界围绕党务公开的内涵、党务公开的依据、党务公开的过程、党务公开存在的问题以及推进党务公开的路径等进行了研究,提出了各种看法。进一步加深对党务公开的理论研究,为贯彻落实科学发展观、全面推进社会主义民主政治建设提供理论指导,是理论工作者的重要任务。

党的建设;党务公开;研究综述

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出:“要认真贯彻党员权利保障条例,建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度,逐步推进党务公开,增强党组织工作的透明度,使党员更好地了解和参与党内事务。”这是第一次在党的正式文件中提出党务公开的概念。党的十七大报告和十七大党章再次强调了党务公开问题。目前学术界从不同的视角,围绕党务公开的研究视角、党务公开的内涵、党务公开的依据、党务公开的障碍以及促进措施等方面对这个问题进行了广泛而深入的研究,形成了丰富的研究成果。

一、党务公开的多重研究视角

1.党务公开与党内民主

从现有的研究成果来看,将党务公开作为党内民主的重要内容是研究党务公开的一个重要领域。大多数研究者认为党务公开是现代民主政治中衡量一个执政党民主执政的标尺,推进党务公开对于进一步发展党内民主,保障党员的民主权利,实现党内决策的科学化、民主化具有重要意义。李东明、张慧指出,党务公开制度建设的政治学意义在于党务公开制度是现代执政党扩大合法性资源的必然要求;是党员群众实现政治参与的有效途径;是现代政党实现社会整合的基本条件;是实现现代政党政治社会化的重要载体[1]。

关于党务公开对于党内民主建设的意义,总体上来看,研究者认为实行党务公开是充分发展党内民主的需要。没有党务公开,党内民主运作所需要的宽松氛围和畅通的信息通道就无法保证;没有党务公开,党内民主的运作就可能失去方向,演化成极端民主化和无政府主义[2]。

具体而言,党务公开对党内民主的积极作用主要有以下两个方面。

一是党务公开对保障党员权利、提升党员主体地位的积极作用。他们认为发展党内民主,实现和维护党员对党内事务的知情权、参与权、选择权和监督权(简称“四权”)是关键。推进党务公开,能有力地保障“四权”的实现和维护。推进党务公开,进一步扩大了党内知情权,这是实现党内民主的重要前提和基础;推进党务公开,进一步深化了党内参与权,这是实现党内民主的重要渠道和形式;推进党务公开,进一步拓宽了党内选择权,这是实现党内民主的根本和保证;推进党务公开,进一步加强了党内监督权,这是实现党内民主的核心和关键[3]。

二是党务公开对加强和改进党的建设的积极作用。研究者认为,实行党务公开是提高党组织决策能力保证党内决策的科学化民主化的重要保证[4],有利于带动党内民主的全面进展。有利于加强党的执政能力建设、推动党的工作的规范化和制度化。郭群英认为通过党务公开推进反腐倡廉建设是促进党内民主的有力手段。她认为推行党务公开制度,有利于完善党内监督机制,遏制腐败现象的产生,能够让群众监督成为预防腐败最有效的手段,进而能够建立健全惩防腐败的制度体系,从源头上遏制腐败[5]。

2.将党务公开作为信息公开的新领域

在 2007年 4月《政府信息公开条例》通过后,党务公开作为国家信息公开的重要组成部分得到了学界的关注。周光凡认为《政府信息公开条例》是党和政府整个信息化战略的重要组成部分,今后我国还必须继续推进党务信息公开、防务信息公开、企业信息公开、立法信息公开和司法信息公开。中央党校教授王贵秀认为人类社会已进入信息时代,信息公开、信息共享已成为历史趋势。“国家事务、社会事务公开已经取得了长足进展,而与此相比,党务公开才刚刚提上日程,显得相对之滞后。”这是与党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用的原则不相称的。为了同国家事务公开和社会事务公开的进程相适应,大力推进党务公开已经到了刻不容缓的地步[6]。

3.党务公开的组织维度和社会维度

邓周平从党务公开涉及的对象,认为党务公开应该包括组织维度和社会维度。组织维度处理的是党组织与党员个人之间的关系,它强调的是党组织对党员个人所必须尽到向党员公开党内事务的义务。社会维度处理的是执政党与公民社会之间的关系,强调要将党务活动置于公民大众的监督之下,以获得公民的信任和支持,提高党的公信度。邓周平认为,党务公开的社会维度是保障、维护公民大众对于党务的知情权,自觉接受公民大众对党务活动的监督,充分吸收公民大众对党事务的关切和建议,把党的生命扎根于社会各阶层公民的充分信任之土壤中[7]。

4.对地方党务公开的实证分析

除了在纯粹理论方面的分析外,现阶段不少研究者借鉴社会学的实证分析法,通过对各地方党务公开的实证分析,更加真实地反映了党务公开的具体情况,并在此基础上得出了真实可靠的经验。目前,已经有了针对北京、丹阳、淮北、江苏、成都、铜陵等地的党务公开的研究成果。研究者认为,评价一个地区的党务公开状况,可以从党务公开的概念出发,从下列几个方面考察,即党务公开的地区普及范围、党务公开的主体情况、党务公开的依据、党务公开的内容、党务公开的对象普及范围、党务公开的方式、党务公开的反馈情况、党务公开的社会满意度等八个方面[8]。从研究方法来看,研究者主要通过问卷调查、当地党务公开的实地考察的方法,全面揭示地方党务公开的实际过程并得出具有经验性的结论。

二、党务公开的内涵研究

对于党务公开的内涵,学术界有着较为一致的看法,大部分研究者认为党务公开是各级党组织依据党的有关规定,除了依纪依法应当保密的事项外,采取多种方式,将党的工作和事务在适当的范围内向党员和群众予以公开,以不断增强党组织工作的开放度和透明度,使党员更好地了解和参与党内事务。还有一部分研究者将党务公开突出为党内权力运作过程的公开[9]。学术界普遍认为,党务公开的实质是把党内权力行使者和权力运行过程置于党员、群众的广泛监督之下,防止权力失控、决策失误、行为失范[10]。

对于党务公开的范围,中央党校教授王贵秀的观点代表了当前学术界的看法。他认为:“党务公开大致包括两个层面:一是在狭义上或在本组织内部关系上,党务公开,是指党组织的工作和活动向党员公开;二是在广义上或在外部关系上,是指党的工作和活动不仅向党员公开,而且向社会公开。”[6]党务公开的这两个层面揭示了党务公开所涉及的两个公开对象,在组织内部关系上的公开有利于增强党内团结,提高党的凝聚力和执政能力;在外部关系上的公开则强化了社会各阶层公民对我党的信任和支持,扩大和巩固党的执政基础。

理解党务公开时,我们要把它和群众路线相区别。邓周平认为党务公开不同于群众路线的地方在于群众路线是我党在决策和执行决策时所采用的工作路线,而党务公开则是把我党的组织活动过程置于党员和公民大众的监督之下,目的是取信于民,获得公民的信任和支持,提高党的公信度,夯实党的执政基础[7]。

党务公开不是“公开什么,群众就看什么”,而必须是“群众关注什么,就公开什么”。党务公开有其特定的内容,从现有的研究来看,党务公开包括了党内权力运作的过程中所涉及的一切活动,包括党组织的决策执行决策的活动、人事制度和人员管理、党组织所掌握的有关重大信息、党员交纳的党费及其使用情况、有关党的历史档案等都要进行公开[9]。党务公开的内容要做到全面、真实和可靠。郭群英认为要围绕党内监督的七项重点内容和十项监督制度,确定党务公开的重点内容,包括全局和中心工作及思想建设、组织建设、作风建设、制度建设等方面[5]。

三、党务公开的依据研究

逐步推进党务公开,是党的十六届四中全会以来胡锦涛为总书记的党中央提出的加强党内民主建设的重大战略决策。中国青年政治学院副教授石国亮认为,党务公开这一问题的提出有其特定的理论依据、时代依据和现实依据。对于其理论依据,石国亮认为,逐步推进党务公开的理论依据是多方面的,既源自无产阶级政党的开放性品格、列宁等经典作家关于党务公开的思想,也有来自党员知情权的法理支持。党务公开不仅有理论上的依据,而且建立在时代依据基础之上,这就是信息社会的去神秘化和公开透明化的时代特点,以及国外政党关于党务公开的经验和教训借鉴。从世情、国情和党情来看,党的历史方位的变化、党员群众日益增长的民主意识和政治参与意识、政务公开等其他公开制度的稳步推进,是推进党务公开的现实依据[11]。

对于党务公开的依据,林丽慧认为推行党务公开还有着充分的党内法规依据,根据《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例 (试行)》以及《中国共产党党员权利保障条例》等的规定,推行党务公开,不仅是党内法规对党员民主权利的确认和保障,而且是贯彻落实党内法规的必然要求和重大举措。应当确认并树立这样一种现代理念:推行党务公开,绝不是对下级组织和普通党员的“恩赐”,而是广大党员实现知情权的必然要求。反过来,保障广大党员的知情权,则是上级组织应尽的政治职责和义务[12]。

张书林则从权力授受的逻辑关系角度阐述了党务公开的立论依据。他认为,党员是党内权力的所有者,他们有权监督控制权力行使者的行权情况。权力授予原则、权力控制原则、权力透明原则是党务公开最主要、最根本的三个立论依据。他认为权力授予原则是基于权力之间的授予与被授予的关系而确立的原则。根据权力授受的逻辑关系以及权力授予原则的基本要求和准则,张书林认为党员、党代表、党代会、全委会之间形成层层授予、监督和公开的关系。党员是权力授予的源泉,党内事务都要受到党员的监督控制,党的任何组织和机构的工作都要向党员公开[13]。

四、处理推进党务公开的几个关系问题研究

在推进党务公开的过程中,研究者认为要正确处理好党务公开与某些方面的关系以有力地推进党务公开。

首先,根据党务公开的目的,研究者提出要处理好保守党的秘密与党务公开的关系以及党务公开与政务公开的关系。这是把握好党务公开首先应该处理的关系,以消除长期以来在人们思想观念上形成的党务工作神秘感,并同时进一步明确党务公开并不意味着不遵守党的保密纪律[9]。

其次,有研究者从建设党的先进性和提高党的执政能力为目的,提出要着重处理好以下五对关系:一是正确处理党务公开与发展是执政兴国第一要务的关系,不断提高地方党委领导发展的能力。二是正确处理党务公开与坚持科学发展观的关系,不断提高地方党委科学、民主、依法执政的能力。三是正确处理党务公开与创新领导体制和工作机制的关系,不断提高地方党委总揽全局、协调各方的能力。四是正确处理党务公开与构建和谐社会的关系,不断提高地方党委保持党同人民群众血肉联系的能力。五是正确处理党务公开与先进性建设的关系,不断提高基层党员永葆先进性的能力[14]。

再次,根据十六届四中全会提出实行科学执政、民主执政和依法执政的精神,潘泽林提出正确把握和处理推进党务公开与依法办事的关系。他认为,民主和法治是密不可分、相辅相成的,民主是法治的源泉,法治是民主的保障。党务公开作为发展党内民主的理论和制度创新,在逐步推进过程中,必须坚持依法规范,实行依法办事,必须正确处理好党务公开和依法办事的关系。这里的“法”主要是指党规党纪,即党内规章制度。必须通过党的规章制度来规范和调整党务公开活动,这是中国共产党依法执政的内在要求。只有把党务公开活动纳入法制的轨道,实现党务公开的内容规范、形式完善、程序严密、工作机制健全,才能真正实现党务公开的健康发展。

五、党务公开的过程研究

卫阳光认为党务公开不仅仅是信息的公开,在这个过程中还应该注重对党务公开的监督、公开质量的评估以及公开信息的反馈。只有完成公开、监督、评估、反馈这一系列的工作,才能说党务公开完成。公开是党务信息的公开,是党务公开的第一步;监督是保证公开有序、客观、公正实效的保障,包括党委领导下纪检机关的组织监督、辖区人员的群众监督、公众媒体的社会监督。对公开质量的评估是对党务公开的质量进行评估,主要是对党务中应公开的内容是否公开、已经公开的内容是否客观全面、过程形式是否合理、对象是否适当,实施公开的技术和工作思路是否结合本单位实际,有何创新的经验等问题进行评估。做好公开后的信息收集、处理和反馈工作是将党务公开落到实处的重要环节。做好公开信息的反馈工作,首先应广泛收集公开后群众对其的看法建议,再将收集的信息进行分类处理,最后将有益的信息经过处理后向党组织或公开主体个人进行反馈[15]。卫阳光将党务公开总结为公开—监督—评估—反馈的过程,忽略了反馈之后的再公开这一重要环节。张书林弥补了他的这一缺陷。认为,根据一些地方开展党务公开试点的情况,党务公开是按照提出、审核、公开、反馈、再公开的程序,遵循先党内后党外的逻辑顺序进行的。再公开这一过程是在信息反馈基础之上进行的,在积极吸取反馈意见之后再进行党务公开,是将反馈意见落到实处、促进党务公开健康顺利开展的有力措施。

对于党务公开的基本程序,李瑾认为,党务公开程序应该力求规范有序,按照“事前公开—决策公开—结果公开”的基本程序进行,将公开工作贯穿于党内重要事务的酝酿、决策、实施的全过程。这种观点强调了党务活动全过程的公开[16]。郭群英认为,党务公开应实行“一把手”负责的“党委统一领导、部门各负其责、纪委协调监督、党员群众参与”的党务公开领导体制和工作体系。这种观点将党务公开过程中各行为主体所发挥的作用进行了很好的说明,将党委的统一领导置于首要地位[5]。

六、党务公开实践中存在的问题研究

1.党务公开实践中的认识误区

有学者认为,现阶段我国党务公开过程中之所以会存在一些问题与不足,当然有许多方面的原因,但其中重要一条,就是人们在党务公开的认识方面还存在一些误区。只有跳出这些误区,才能切实有效地推行党委党务公开。赖章盛、查昆岩在《跳出党务公开的认识误区》一文中指出,现阶段党务公开的认识误区主要集中在以下几个方面:把党务公开等同于政务公开,党务公开并不重要,党务公开会影响党的执政形象,推行党务公开是党委“自添麻烦”,推行党委党务公开的时机还不成熟[17]。

王俊则认为,当前党务公开的认识误区主要体现在两个方面:一方面是领导干部缺乏民主意识,将党务公开认为是“完成上级交办的任务”、公开无用、公开有害;另一方面是党员群众缺乏民主意识,认为党务公开只是图形式,给领导提意见挑毛病会遭打击报复[18]。

2.党务公开的制度、运行机制不完善、不健全

根据现有的研究成果,我们发现目前党务公开的制度、运行机制的不完善、不健全主要表现在以下几个方面:一是由于各单位出台的党务公开政策中在公开内容、形式和要求上存在着较大差异,导致工作质量参差不起,难以评价和衡量;同时忽视了党务公开的内在制度建设,没有根据党内民主发展和党务公开的要求,建立健全对涉及经济社会发展全局的重大事项的决策规则[18]。二是党务公开制度的不健全、程序的不规范,导致现在有的党组织把党务公开看做是随领导人的主观意志而变化的事,从而致使党员的权力缺乏保障[9]。三是基层党务公开制度还没有一个统一的指导性文件,基层党务公开,在很大程度上仍然取决于地方或部门领导的执政理念和民主意识,缺少使其具有持久生命力的刚性制度[19]。同时,一些基层党组织在制定党务公开的规定或办法时,大多仅仅停留在文字和理论的层面上,可操作性不强[20]。四是由于与县级党委没有建立科学的党务公开运行机制,虽然中央对县级党委党务公开有了明确规定,有的县级党委也制定了相应的制度,但是往往是将制度束之高阁[21]。

3.操作上的形式主义和随意性

有学者指出,由于党务公开在一些人眼里只是“走形式”,因而一些基层党组织对党务公开工作仅仅是摆样子,存在公开一般事务多、实质问题少,公开结果多、依据少等现象[9]。在有些地方,党务公开在表面上和形式上应有的东西一应俱全:公开有文件,墙上有制度,公开栏上有数字,但内容空泛,数字老化,并没有触及到党内的实质性事务,重形式轻内容,搞虚假政绩,走过场,而对党员群众真正关心关注的热点和焦点问题没有公开,或是为了应付上级检查,弄虚作假,存在严重的形式主义现象[22]。

4.缺乏对党员主体地位的保障

有学者将党员的主体地位的确认作为推进党务公开的首要前提。马力认为,现阶段在对党员主体地位的确认上主要存在以下几个问题。一是对尊重党员主体地位、推进党务公开工作的重要意义认识不足,对保障党员民主权利重视不够,关注程度低、过问少;二是对尊重党员主体地位缺乏有效的保障机制;三是对尊重党员主体地位、推进党务公开的监督工作不到位[23]。

针对党务公开过程中出现的问题,学者们也对产生这些问题的原因进行了分析。王俊认为,产生以上问题的原因主要有以下几个方面:一是党内专门监督的体制性障碍导致“党内监督的真空”、纪委缺乏独立的监督地位;二是党内民主发展的历史性制约,阻碍了党务公开的全面推行,导致了党务公开试点工作中政策支持、内在制度及工作机制等不完善;三是党员领导干部的趋利性选择;四是党内权力行使的失控与滥用[18]。

七、新形势下不断完善党务公开的路径探索

伴随着民主政治发展潮流,在党内、社会层面不断推进党务公开,已成为不可逆转的发展趋势。对于不断完善党务公开的路径,学者们从宏观和微观两个层面对这个问题进行了深入的探索。

1.宏观上指明推进党务公开的根本性措施

在宏观方面,高静认为在科学执政、民主执政、依法执政的理念指导下,党务公开作为加强党的执政能力建设系统工程中的有机组成部分,应该遵循科学、民主、法治的原则,统筹规划,完善机制,以规范有序地稳步实施。同时,她指出权力过分集中的政治体制是阻碍党务公开的深层次根源,党务公开在很大程度上有赖于政治体制改革的力度和深度。[10]这种观点从深层次揭示了推进党务公开的根本性措施,给推进党务公开指明了方向。

2.微观层面指出了推进党务公开的具体措施

在微观层面,学者们认为应当以当前党务公开工作运行机制中存在的问题为前提,主要从宣传、制度建设、党务公开的形式、加强党员民主意识以及规范性等方面不断推进党务公开。

在这个层面中,加强制度建设,完善党务公开运行机制成为大家首要关注的问题。这是在深刻认识制度的重要性的基础之上提出来的,凸显了学术界对于制度建设的关注。制度建设包括了党务公开的各个层面:党内情况通报制度、党内情况和社情民意反映制度、党内重大决策征求意见制度、社会公示和社会听证制度、专家咨询论证制度、领导责任制、监督考核机制等等[24]。

从目前学术界的研究情况看,对党务公开理论与实践的研究取得了不少成果,在关键问题上也达到了一定程度的共识。但在如何有效地落实党务公开的问题上,现阶段的研究成果在实际中还缺乏较强的操作性,有待于进一步的探索。进一步加深对党务公开的理论研究,为贯彻落实科学发展观、全面推进社会主义民主政治建设提供理论指导,使我们关于新形势下推进党务关公开的理论更加完备,使我们推进党务公开的工作更加富有成效。

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[责任编辑:那青阳]

D265

A

1008-8520(2010)06-0064-05

2010-08-14

任冬梅 (1984-),女,四川达州人,硕士研究生。

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