水电工程建设征地移民安置费用控制的几点思考

康建民

（中国水电顾问集团公司北京勘测设计院，100024，北京）

建设征地移民安置费用编制构成复杂、控制难度大，调概普遍且调整幅度大，给水电工程建设带来了较大影响。

一、水电建设征地移民安置费用编制工作的复杂性

建设征地移民安置费用编制是一项复杂的工作，其复杂性体现在：①建设征地处理范围广、内容多。水电站水库建成后，淹没处理对象较多、较杂，涉淹对象从性质分，涉及农村、城市和专项设施；从所有制构成分，涉及个人、集体和国家所有；从环境内容分，涉及人和自然；从实物类别分，涉及生物和非生物、动物和植物、地上和地下等等。淹没对象的复杂性给移民工程费用的计列带来了较大难度和过重的工作量。②费用编制的参与方多。项目业主、移民安置对象都要参与，尤其是地方政府也要全面参与。根据目前执行的国务院471号令，移民安置报告要征得地方同意，并出具确认意见，明显增加了建设征地移民安置费用控制的不确定性，很多情况下与地方官员的全局性观念和地方政府对项目的支持力度有关。③国家不同行业执行不同的定额、规范、概算编制标准和办法，造成同一份报告中不同的专业项目，单价、其他费用等均不相同，增加了实施管理的难度。实施管理单位有时为了推动项目进展，作出一些调整，并要求项目法人、设计单位按其调整，也给移民工程费用控制带来了难度。

二、建设征地移民安置费用编制及实施中难以控制的原因分析

建设征地移民安置工作的复杂性，给处理费用编制和实施带来了难度。分析原因主要有：

①设计周期短，设计方案考虑不周，可实施性不强。项目业主一旦决定上项目，都想在较短的时间内实现水电站早日投产发电，给前期工作留的设计周期十分有限，经常要求设计单位在1～2年的时间内完成可研设计工作。一般情况下，待建设征地范围审查确定，已经时间过半，给移民规划设计工作留的时间很少，目前移民规划设计工作程序较多，有实物指标调查确认阶段、大纲审批阶段、规划审核，一步一认定。即使感觉方案有问题了，一般单位都不愿意修改，所以方案论证不充分，瑕疵多，给后期执行带来困难。

②地方政府对移民工程设计想法多，期望值大，大多通过移民工程改善原来不完善的基础设施。

③地方政府在配合移民安置方案的制定中，多是各相关部门临时抽调出来的一般工作人员，对区域实际情况了解有限，提出的方案多有考虑不周的问题。

④地方政府官员更换频繁，上届政府提出的方案，本届政府又有新想法。项目业主和设计单位经常在妥协中作出让步，修改方案。而在实施过程中，地方政府作为具体的实施者，经常对方案提出不同程度的修改意见，变更现象十分普遍。

⑤根据国务院471号令要求，移民安置方案要征求广大移民的意愿。移民在规划方案制定过程中提出的方案存在投资大、方案效益低等问题。项目法人为了工程进度不得不作出让步。移民想法的随机、易变和局限性，再加上水电实施周期较长，等到实施时，移民又有了新的想法，方案又有修改的风险。

⑥目前国家移民主管机构的缺位，各地方政府移民政策层出不穷、五花八门，建设征地移民安置费用的编制办法差别较大。信息网络发达，造成移民攀比心理强，移民工程按规划实施的难度进一步加大。

三、关于强化管理、减少变更、有效控制的几点认识

①给设计方留足设计周期，强化移民先行理念。移民工作较为复杂，要想加强规划方案的可实施性，有效控制工程风险，就必须有充分的设计周期，对移民安置方案进行认真认证，提出尊重移民意愿、符合当地实际的移民安置方案，同时要在工程开工前，完成施工区移民搬迁安置工作，为工程建设创造良好的条件。

②恢复限额实施的理念和规定。原移民安置条例中有 “投资包干”的指导思想，但新条例中没有这样要求，造成各方尤其是地方政府认为这是一项没有收口的工作，所以在实施中到处开口子、改方案，审定的移民安置规划方案执行十分不严肃。建议国家主管部门应提出移民安置费用在实施过程中限额使用的原则，并要求地方政府按核定的投资作为工作的根本依据。

③尽快明确国家移民主管机构。尽快明确国家移民主管机构，规范国家移民管理，制定适合全国的移民安置政策，尽量统一移民补偿标准，否则国家移民安置工作很难做好。目前云南省出台的159号等文件，对金沙江中游的移民实施长效补偿，移民较为欢迎，在一定程度上缓解了移民与工程建设的矛盾和难度；但同时对其他地区的移民安置工作带来了影响，造成了区域的不平衡，尤其对于一江两省的库区，由于政策不统一且相差悬殊，导致发生了一些群体性上访和冲突事件。

④审查部门要严把审查关，发挥核定投资的作用。目前，在移民安置规划报告编制过程中，方案的推荐、选定上，地方政府都充当着重要的角色。移民安置规划大纲和移民安置规划要有地方政府的确认文件，尤其是一些专业项目，方案与方案间差别较大，设计单位推荐的经济型方案，地方不同意，也就不出确认意见，没有确认意见，项目报告又不能送审，所以给项目概算控制造成很大的困难。在目前国家水电是以国有投资为主体的情况下，移民安置规划设计完成后，可暂不需要地方政府的确认意见，而是在规划方案的制定过程中广泛征求地方政府和广大移民意愿即可。这样可以充分发挥设计单位中介的客观、公正、公平、依法设计的立场和作用。审查机关要严把审查关，充分发挥“裁决”作用。

⑤加强移民监督评估机构的作用和地位。国务院471号令中，明确了移民监督评估机构的作用和职责。国家已经于20世纪90年代起在大中型水利水电工程建设中逐步开展了与此要求相对应的工作——移民综合监理。移民安置后期评估工作也已陆续开展。但是移民综合监理的有效作用发挥受到了多方质疑，移民综合监理不像工程监理在工程建设中作用明显、制度完善，在移民安置过程中更多是起到 “眼睛”和“耳朵”的作用，对项目进展推动作用十分有限，没有真正发挥监督和评估的有效作用。国家主管部门要尽快颁布移民监督工作和评估工作的相关管理办法，明确和提高移民监督和评估工作的地位和作用，尤其要明确监督单位对监督对象、地方实施部门在关键环节要有一定的约束作用，在重要程序中要有有效的作用，真正起到监督的作用。监督评估业务的委托，不宜由地方移民管理机构和项目法人共同委托，而是应由更高层次的机构来委托，比如国家移民主管部门、行业主管部门、国家水利水电规划设计总院等直接委托，明确责任，规范程序，提高地位，让移民监督评估部门充分有效地发挥中介评估作用，有效发挥国家投资的经济效益和社会效果。

水电站建设征地移民安置费用的控制是一项十分复杂的问题，为了移民利益和项目利益的统一，为了地方政府利益和国家利益的统一，为了国家的长治久安和水电清洁能源的可持续开发利用，确实应该有相关部门针对目前工作中存在的问题开展研究并提出相应的对策和措施，规范各方的行为和统一各方的工作思路。