中国国有企业改革历史进程探析

罗 静

（常州市广播电视大学，江苏 常州213001）

中国国有企业改革历史进程探析

罗 静

（常州市广播电视大学，江苏 常州213001）

我国改革开放30年来，国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，走过了充满挑战和探索的风雨历程，我国国有企业改革经历了“扩大企业自主权”，“企业承包制”和“建立现代企业制度”三个改革阶段，取得了巨大的成就，实践充分证明，国有企业改革是一场深刻的社会变革，许多深层次的结构性的矛盾尚未解决，因此探析国企改革的历史进程，借鉴历史经验，调整当前的国有企业改革思路和战略至关重要。

国企改革；历史进程；经验启示

改革开放以来，中国经济得到了较快的增长。以工业部门为例，从1978开始改革的二十多年间，我国国有及国有控股工业总产值年均增长8.7%，远远高于各发达国家和世界平均的工业增长率。但进入上世纪90年代中期后，企业外部环境的急剧变化导致企业间两极分化加剧，从而使得国有企业长期聚集的深层次结构性矛盾和体制性缺陷等问题浮出水面。国有工业企业占用近一半的工业资产、约2/3的工业贷款，只创造了约1/3的工业产值，国有企业效率相对低下的状况尚未根本改观，这必将影响国家经济增长潜力的发挥，从而直接影响着国家的竞争力。当前新的挑战、新的观念和改革困境呼唤国企改革开创新的发展局面，党的十六大提供的思想指导和政治保证，以及新的国有资产监管体制的建立催生了一个新时期的到来——“后国企时代”。尤其在中国加入WTO后，国际竞争的大潮汹涌而至，境外资本方兴未艾，进入众多领域。在新的经济时期探究我国国有企业的历史进程，为调整当前的国有企业改革思路和战略提供历史经验的借鉴，具有现实意义。

一、我国国有企业改革的历史进程

1.扩大企业自主权阶段(1978年-1984年)

到1977年以前，由于长期的“左”的错误，在企业经营管理方面没有积累充分和有效的技能与知识；与企业管理有关的统计、信息制度被破坏。1956—1977年间，国家投资形成的国有企业固定资产原值增长9.2倍，而国有企业利润总额只增长5.5倍。1979年1月，四川省委、省政府总结了6个企业进行扩权试点的经验，制订了《四川省地方工业扩大企业自主权、加快生产建设步伐的试点意见》，并决定从1979年起，把扩权试点扩大为100个工业企业。这些改革措施给四川的工业企业带来了前所未有的活力，取得了显著的经济效果。1979年7月13日，国务院下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于扩大国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等5个改革管理体制的文件。这5个文件的基本精神就是逐步扩大工业企业的自主权。到1980年6月底，除西藏外，全国实施扩权试点的企业总数超过6000家。试点企业总数占全国预算内国营工业企业数的15%，产值占60%，利润占70%。扩大企业自主权等5个文件下达以后，全国有26个省、市、自治区在1590个工业企业里进行了试点。加上有些省、市按自定办法试点的企业，共为2100多户。这批试点企业的利润约占当时全国工业企业利润的35%，产值约占26%。从试点情况看，利润留成办法兼顾了国家、企业和职工个人三者的利益，把企业所得、职工福利奖金与企业经营好坏、利润多少直接挂钩，对发挥企业和职工的主动性，促进企业关心生产成果，改善经营管理，起了积极作用。1981年4月，在国务院召开的工业交通工作会议上，明确提出建立和实行工业经济责任制的要求。从1981年初到1982年底，工业企业在相当广的范围内推行了经济责任制。在县属以上国有企业中，实行工业经济责任制的企业占80%。但是，在改革中也出现了一些问题。主要是实行经济责任制与计划管理结合得不够好，在处理国家与企业之间的关系时，企业往往过多地强调自身的利益，一些企业内部的经济责任制并未落实，在分配上的平均主义问题还没得到有效解决。1983年4月24日，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和《关于国营企业利改税试行办法》，决定1983年开始进行利改税的第一步，即实行税利并存的制度。在企业实现利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行合理分配，并从1983年6月1日起开征国营企业的所得税。1984年5月国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，规定扩大企业10项自主权。到1983年底，实行利改税第一步的国营工业企业共有26500户，为盈利企业总户数的94.2%。1984年10月，中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，中国经济体制改革的重心从农村转移到城市，国有企业改革被明确为改革的中心环节。这一时期国有企业最突出的改革是政企职责分开，所有权和经营权适当分离（即“两权分离”），强化经营权试验，具体措施主要是推行承包经营责任制，对一些小型国有企业实行租赁制。总之，利改税还是有缺陷的，企业纳税后还保留一块税后利润，还不能真正体现企业的盈亏责任制。企业所得税和税后利润的分配，仍然是按照企业的行政隶属关系划分的，也就难于削弱“条条、块块”因自身经济利益而对企业进行不必要的行政干预，行政领导仍然是企业的真正主宰者。

2.实行两权分离阶段(1985年-1993年)

这一阶段国有企业改革的思路是：国家要有所有权，企业要有经营权。为了克服第一步利改税的各种弊端，1984年9月18日，国务院批转了财政部关于国营企业推行利改税第二步改革的报告和试行办法，并决定从1984年10月1日起，试行第二步利改税。第二步利改税的主要内容，是将国有企业原来上缴国家财政的税利，改为向国家交税，即由原来税利并存改为完全交税。1984—1986年，北京、上海、广东、四川、辽宁等地的部分集体和国有中小企业纷纷开始股份制试点，设立股份有限公司，如广东宝安县联合投资公司、北京天桥百货公司、上海飞乐音响股份有限公司等，其中北京天桥百货、上海飞乐音响、上海延中实业等公司还公开发行了股票。1987年召开的党的“十三大”对前期股份制试点的成绩作出肯定，允许继续试点并提出了规范性意见。从此，政府逐渐加大对股份公司的规范化管理，股份公司开始按照国际惯例设立和运作，股票发行更加规范，真正意义上的股票发行数量也越来越多。上海、深圳出现了股票的公开柜台交易，沈阳、武汉、成都等地也出现了股票的公开交易或场外交易，成立了一批专门从事股票发行、转让或交易相关业务的证券公司，从而为股票市场的发展奠定了市场基础。1987年1月，上海真空电子器件公司向社会公开发行股票，成为我国第一家实行股份制的大中型国营企业。该公司股票的发行，拉开了国营大中型企业股份制试点的序幕，股份制试点进一步扩大和深化。截至1990年底，我国共有4750家企业发行了各种形式的股票，共筹资42.01亿元。其中，公开发行股票筹资17.39亿元，非公开发行筹资24.62亿元。1992年邓小平南方谈话指出了计划和市场的关系，明确了社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削和两极分化，最终实现共同富裕。谈话完全消除了人们的疑虑和担心，极大地解放了人们的思想，彻底解除了长期以来困扰理论界和社会各界的姓“资”和姓“社”的问题，指明了深化改革的方向和目标。1992年7月国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等问题。但是很快人们就发现，仅靠企业内部转换机制，难以达到改革的预期目标。1993年3月29日，全国人大通过了第3条至第11条宪法修正案，其中第8修正案将宪法第16条中的“国营企业”改为“国有企业”。同年11月，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议一致通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出国有企业要适应市场经济体制的要求，建立“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。同年12月，全国人大常委会通过《公司法》，提出不同产权主体投资设立公司，其法律地位都是平等的主张。国企改革是我国整个体制改革中最难啃的一块硬骨头。在旧时计划经济框架未能根本变化的背景下，我国国有企业改革必然摆脱不了一系列的体制缺陷及其固有弊端，企业对政府行政依附关系的存在，无法激发其自身经营活力；独立的法人财产权的缺位，使企业缺少长期积累和永续竞胜的动力。在党的十四大确立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革目标后，国有企业经营问题便愈发凸显。

3.建立现代企业制度并调整国有经济布局阶段(1994年-21世纪初）

从1994年开始，国务院决定按照“重点突破，整体推进，经过试点，全面推开”的原则，首先在百家企业进行建立现代企业制度试点，并依托城市进行配套改革，为突破企业改革的重点和难点问题创造条件。在试点中发现，仅仅从企业层次着眼是建立不了现代企业制度的。必须立足于搞好国有经济，才能深化国有企业改革，完成改革的任务。1995年9月中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。1997年9月，党的十五届一中全会明确提出，用3年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争在大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。这一重大决策大大加快了国有企业改革的步伐。1997年试点企业普遍进行了公司制改造，经过一年的实施，全国2343家现代企业制度试点企业，共有84.8%的企业实行了不同形式的公司制，法人治理结构已初步建立。在现代企业制度试点企业中，改制为股份有限公司的有540家，占23%，改制为国有独资公司的909家，占38.8%；尚未实行公司制的国有独资企业有307家，占13.2%，其他类型企业有47家，占2%。1999年，十五届四中全会提出，国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。随着现代企业制度建设的不断推进，公司制已成为国有企业的一种主要组织形式。2002年11月，党的十六大提出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年3月，按照全国人大通过的机构改革方案，国务院成立了国有资产监督管理委员会。之后，各省和地市两级地方人民政府相继成立了国资委。各级国资委根据本级人民政府授权，分别代表本级人民政府对所出资企业履行出资人职责。新的国有资产管理体制在政府机构设置上，实现了政企分开、政资分开，国有资产保值增值责任得到落实，国有资产监管得到加强，形成了责任落实和压力传递相统一的工作机制，有力地激发了国有企业改革的动力和发展的活力，国有企业经济效益和运行质量显著提高，国有经济总量进一步增加，国有企业竞争力进一步增强。2005年2月国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）。该政策一定程度上给予了非公经济更大的发展空间，并扫除了人们对非公经济去向问题的担忧。2005年4月中国证监会启动了股权分置改革试点工作。到2006年末，股权分置改革基本完成，资本市场的功能逐渐回归。资本市场的功能回归，吸引了大量沉睡已久的民间资本，强烈的投资需求必然会引来更多的优质资产和公司进入资本市场，以获取资本，实现资本的增值。因此，股权分置改革成功后，随着资本市场体制的逐渐完善，资本市场将成为一个全国优质资产的吸纳器，为国企改革提供了一个全国范围的资源配置平台。目前在工商行政管理部门登记的公司制企业已达120多万家。大部分国有企业通过产权改造、引进战略投资者、资本市场上市等途径，已经改制为多元股东持股的公司制企业。国有中小企业改制面已达80%以上，中央企业及下属子企业的股份制比例已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%。据统计，2007年，国有企业共实现销售收入18万亿元，同比增长20.1%，实现利润1.62万亿元，同比增长31.6%，上缴税金1.57万亿元，同比增长21.8%，创历史新高。其中，中央企业核心竞争力进一步提高，实现销售收入11万亿元，同比增长19.1%，实现利润1.1万亿元，同比增长29.2%；地方国有企业改革发展不断取得新进展，带动了地方经济的较快发展，地方国有企业实现销售收入7万亿元，同比增长2.8%，实现利润0.5万亿元，同比增长37.4%。

二、我国国有企业今后改革与发展的主要方向

2004年8月,香港中文大学的郎咸平教授公开质疑民营企业格林柯尔，其当家人顾雏军用9亿元的资金控制了136亿元的优质资产，有侵吞国有资产之嫌。郎顾之争迅速上升为企业家和学者的一段公案,并由此引发了如何看待国企产权改革的全国性大讨论——一时间，不少经济学者和企业家大呼“狼来了!”引发了社会上关于国企改革的剧烈争论。事实上，我们可以看到，自1998年至2002年底，全国国有及国有控股工业企业从6.47万户减少到4.11万户，减少了34%，但实现利润从525.14亿元提高到了2632.94亿元，增长了5.01倍，可见国企改革的成绩是主要的，方向是正确的。当然，国有企业自身问题多多，不仅源于其制度性缺陷，而且源于国有经济的覆盖面太宽，国有企业数目太多，战线太长。国有资本的短缺再加上过分分散，势必使大多数国企吃不饱，长不大，规模小，生产效率低，严重损害了国企的竞争能力。从1978年到1997年，国有企业的工业总产值占全国工业总产值的比重由77.6%下降至25.5%。因此，必须在改革单个国有企业管理体制的同时，从总体上对国有经济的布局和结构进行战略性调整，即有进有退，有所为、有所不为，减少国有企业的数量，缩小国有经济的战线。具体措施有：

1.推进国有经济布局和结构战略性调整

一是推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。合理收缩中央企业分布范围，使国有资本集中投向特定产业链中市场机制难以发挥作用或需要重点控制的基础产业、基础服务、基础设施、基础原料、关键技术、关键工序等。二是推动国有资本向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中。通过增量投入和存量调整相结合的办法，加大对产业进入门槛高、国有经济控制力较强、市场发展前景广阔的基础性和支柱产业等领域的投入力度，重点发展高新技术产业，培育未来主导产业，形成能在国民经济发展中起先导和带头作用的高新技术产业群和骨干力量。三是推动国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中。围绕加快培育和发展若干家技术先进、结构合理、机制灵活、具有自主知识产权、有较强国际竞争力的大公司大企业集团，加快中央企业的重组和调整，在体现国家综合国力的基础性和支柱产业中拥有一批对行业发展有较强影响力的重要骨干企业。四是推动国有资本向国有企业主业集中。积极推进中央企业之间、中央企业和其他企业、上下游企业之间存量资产的调整重组，优化国有经济在企业间的分布。通过内部整合和外部重组等措施减少企业管理层次，优化国有经济在企业内部的分布。

2.坚定不移地推进股份制改革

目前全国最重要的国有企业大部分已改为股份制企业，股份制、混合所有制已成为国有制的主要实现形式。有资料显示，到2009底，除个体户外，90%以上的新建企业为股份制企业，70%以上的老企业改为股份制企业，纯国有企业和纯私营企业正在逐渐减少。股份制成为公有制特别是国有制的主要实现形式，其政策含义非常重要:一是要更加积极地推进国有企业的股份制、公司制改革，积极吸引非国有资本参与国有企业的改革和改组。二是今后要尽量少搞国有独资企业。三是重要的企业需要国有控股的，也要尽可能相对控股，这是规范的股份制和公司制的要求。个别仍需实行国有独资的，也要由多家国有投资主体共同持股，使出资主体互相制约。四是国有投资公司、控股公司也可向非国有企业参股，但要遵守市场经济自愿交易、公平竞争的原则，不能凭借政府力量强令推行。五是国有资产管理机构需考虑如何更好地利用控股公司、投资公司等，对不同类型的企业控股或参股，从事资本经营，促进国有资本保值增值。从放权让利的国有企业改革到推行股份制和发展混合所有制经济，再到股份制和混合所有制成为公有制的主要实现形式，这表明我国公有制特别是国有制逐步找到了与市场经济相结合的形式和途径。

3.加快建立健全现代产权制度

长期以来，国有企业缺乏明确而具体的出资人代表和直接的责任主体，国有资产的产权主体实际上处于虚无状态，致使国有资产运营效率低下，甚至受到严重侵害。对于国有资产和国有企业来说，建立健全现代产权制度，不仅意味着明确国家对国有资产的所有权，而且意味着明确国有资产的直接监管者;不仅使运营国有资产的企业竭尽全力去实现国有资产的保值增值，而且使监管者本身也自觉承担起维护国有资产不受侵犯的责任。这就把国有资产保值增值的责任主体真正落到了实处，从而为搞活国有资本、保障国有资产安全提供了制度基础。在过去相当长的一个时期，公有制实现形式单一，公有资产经营方式僵硬，致使许多公有资产不是流失，就是自然贬值。在近些年实施产权改革的基础上，进一步建立健全现代产权制度，特别是积极推动国有资产的流动、重组，不仅能增强国有资本的运营活力，优化国有资本的配置，而且能有效改变国有企业的资本架构，实现投资主体多元化，使国有资本通过股份制或混合所有制大幅度增进运营效益。

总结30年改革历程，在充分运用法律手段妥善解决因为国有企业改革重要性、艰巨性和复杂性而遇到的诸多矛盾和问题的过程中，我们积累了许多宝贵经验和重要启示：（1）产权改革的形式应因地制宜,不搞一刀切,不盲目跟风。（2）竞争领域，产权问题是首要的，要培育产权交易市场,加强产权交易监管,规范产权的流动和转让。（3）积极探索国有企业的信托责任机制。强调所有制改革与强调企业财产信托机制的建设并不矛盾,二者恰恰是相得益彰。（4）应把调整所有制结构与推进股份制改革有机结合起来，围绕地方经济社会发展总体规划，使国有经济“进”而有为，“退”而有序；对于那些进入壁垒小、竞争性强、国有资本难以发挥效益的一般性竞争领域，国有资本应退出。（5）国有经济的主导作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，通过国有控股和参股企业来实现。

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1673-0046（2010）7-0083-04