论鸡西市绩效导向型公共财政建设

○何 欣 （黑龙江鸡西市财政局 黑龙江 鸡西 158100）

自2003年以来，黑龙江省鸡西市在向公共财政推进中，设计和推出一种向完善公共财政体制过渡的新模式——绩效导向型公共财政。所谓绩效导向型财政，是指在完善社会主义市场经济条件下公共财政体系的过程中，面对资金、资源、人力等要素投入短缺的制约因素，以科学发展观为指导，以推进向完善的公共财政体系转型和经济社会效益最大化为目的，以挖掘知识、管理人的潜力，持续改革和创新为手段，以现代企业管理模式为借鉴，探索通向完善公共财政体系的有效实现形式。

在操作与管理的层面上，要把握知识经济时代的特点，视财政工作的每一项改革和业务为知识产品，视社会公众为客户，以客户价值最大化为目标，充分重视知识、管理和人才这些“软资本”因素在价值增值中的作用，针对财政工作的财源、收入、支出、财政改革、内部管理五大要素，从每一项具体工作入手，全面推进改革和创新。构建起一个将事后绩效评价前端化，扩充为事前绩效导向、事中绩效管理和事后绩效评价三位一体的格局，由追求支出绩效扩充为全面谋求收入绩效、支出绩效、改革绩效和管理绩效的“五财三链”管理体系。所谓“五财”是指“生财、聚财、理财、用财、管财”，所谓“三链”是指“业务链、质量链、责任链”。

目前鸡西市已初步构筑起较为完善的绩效导向型共财政体系。在2003年到2008年的6年时间里，鸡西市财政收入上升了3个台阶，全口径财政收入从10亿元增至34亿元。市本级财政收入5年翻两番，从6亿元增至25亿元。

在刚刚过去的2009年，鸡西市面对严峻复杂的经济形势和增收节支的巨大压力，全市全口径财政收入完成42.5亿元，增长23.1%，首次突破40亿元大关；市本级全口径财政收入完成31.3亿元，增长23.09%，首次突破30亿元大关。

一、突出“生财”之本

生财的根本途径在于固本活源。鸡西市按照实施老工业基地战略与资源型城市转型一体化财源建设的要求，结合鸡西资源型城市的实际，以煤炭资源为依托，以企业改制为引擎，开展老工业基地振兴、资源型城市转型一体化财源建设的构想，综合利用政策、资金、融资担保等多种手段，统筹全市资产重组——运营生财、财源建设——项目生财、贴息担保——融资生财等多路并举的生财格局，使财政在生财领域的所有行为都得到计划控制和绩效反馈。同时，积极组建鸡西市国有资产经营管理有限公司和鸡西金惠投资担保有限责任公司两个融投资平台。

2009年多方筹措机场建设资金1.45亿元，保障了机场如期通航。争取进出口银行资金1.6亿元，市区西南部新区开发融资4.2亿元。融资担保1.6亿元，支持了棚户区改造。担保贷款6790万元，有力扶持了中小企业的发展。

二、善谋“聚财”之策

以往，财政对税收是“雾里看花”，特别是到年底的时候，能不能完成全年财政收入目标总是心里没底。为从根本上摆脱这种被动局面，鸡西市创新实施了“三分五项”财政分解考核抓收入办法，对财政收入中的国税收入、地税收入、农业四税、非税收入和基金收入五个项目实行分解考核抓收入新机制，使抓收入工作纵抓成线（分级次）、横抓成面（分部门）、狠抓到点（分收入项目和税种），构建了立体式、全方位的抓财政收入考核机制和聚财运行机制。

与此同时，狠抓国税、地税这两项财政收入中的“重头戏”，实行两段式（税收和非税收入）聚财监管模式。税收变“按要求增收”为“应收尽收”。启动了具有首创意义的税收监控，建立以财政部门为主导的税收监控新机制。从抓重点企业、重点行业、重点税种入手，通过建立联席会议制度、计税员制度、欠税通报制度、税收月报表制度、信息共享和交换制度等五项制度，对年纳税50万元以上的市级重点企业进行重点监控。2007年开始着手建立煤矿安全生产与税费征管一体化监控系统，有效破解了煤矿城市小煤矿产量和税费监控的“老大难”问题，省厅组织向全省推广。

同时，对非税收入实施了组织机构和管理流程创新。针对非税收入业务涉及的12个科室缺乏协调的问题，实施集中整合，由综合科牵头成立非税收入收支征收管理办公室，统一推行银行代收、收入直缴，取消过渡户，确保应缴尽缴；摸清费源底数，查找征管漏洞，努力实现非税收入的应收尽收。契税设置征收窗口，推行直接征收，使契税等农税收入的稳定增长建立在可靠的征收机制基础之上。

三、创新“理财”之法

鸡西市将精细理财的理念贯穿于财政资金支出的全程。鸡西财政将各部门和单位的账户全部取消，预算外资金等各种性质资金，都进入部门预算，实现“一个部门，一本预算”。“人头费”以外的支出全部进入项目预算，建立起“以绩效目标为导向引导项目预算安排”的新机制，政府性专项资金项目预算须经市政府常务会集体议定。推行“政府购买服务”理念，将绩效目标与指标与财政投入挂钩，以产出决定投入，并建立起考核和奖惩机制。然后把绩效化审核的理念和措施贯穿到每一个业务环节，建立起财政资金“事前有绩效目标、部门预算，事中有政府采购、投资评审、总监联签、集中支付，事后有监督检查、绩效评价”的一体化监管流程。

2009年，零余额管理模式下的财政国库集中支付制度改革全面推广；全市政府采购实际完成3.3亿元，比预算节约了3668万元，节约率为10.1%；共评审完成各类项目270多个，综合审减率20%。进一步加强了财政监督管理，推动了依法行政、依法理财进程。

四、严格“用财”之道

鸡西市财政近年来下大力气压缩一般性支出，进一步向民生倾斜。积极应对资源枯竭、矿山破产、企业改制带来的特殊民生问题，集中财力、挤出资金把事情办到百姓的心坎上，彻底解决了接收企业办校的教师与政府办校的教师“同工不同酬”等体制遗留问题，深入解决了改制企业职工债务、破产矿改造、沉陷区居民搬迁等突出问题，认真解决了政策性破产企业、“三无”企业和困难企业的医保、工伤残人员保险、遗属生活补助等盲点问题，积极着手解决全民医保、廉租房等历史性难题。

2009年更是加大了投入资金的力度，将城市低保补助水平每人每月提高15元，农村低保补助水平年人均提高116元。投入1796万元补助城镇居民基本医疗保险，27万名参保居民就医需求得到保障。投入714万元补助新型农村合作医疗，惠及10万多名参合农民。投入378万元解决了504名工伤残职工待遇。筹集资金2.5亿元，使5万名关闭破产国有企业的退休人员享受到城镇职工医疗保险待遇。积极筹集资金，支持教育部门全部免除我市义务教育阶段学生学杂费，化解农村普及九年制义务教育债务8750万元。投入1236万元，支持卫生部门为90万名城乡社区居民进行建立健康档案、慢性病筛查、预防保健等21项免费的公共卫生服务项目。

五、管财“三链式”之举

2005年，鸡西市在“四财”的财政管理框架基础上又进一步提出了“管财”概念，并通过政府常务会议一次性通过了《基本支出预算管理办法》、《项目支出预算管理办法》、《财政投资评审管理规定》等七个系列文件，创造了一次提请政府常务会通过财政改革和规范文件最多的历史，对于加快构建鸡西市公共财政框架具有极其重要的意义。

同时，鸡西财政紧紧围绕“五财”业务链上的改革创新，加大了内部机制改革与创新的力度，推出了以“三链”（业务链、质量链、责任链）为核心，以五项制度和五项保证措施为主要内容的精细化管理长效机制。

这五项制度为：一是创新组织结构，建立项目组制度，项目组长责权统一对跨科室协作绩效全权负责；二是创新沟通机制，实施周报表制度，以科和项目组为单位，每周统一报送重点工作进度与下周计划，狠抓落实；三是创新推进机制，实施质询会议制度，全局科室、局属企事业单位的负责人都要面向所在的业务链全体成员进行公开述职总结，报告工作，接受局领导质询并接受与会人员测评；四是坚持群众路线，实施绩效面谈制度，面向全局干部职工，每人面谈1小时，建立职工对上沟通的稳定渠道，增强组织的凝聚力；五是加强自律管理，实施工作日志制度，每人报送工作日志并实现公开和公示。

而与“五项制度”互为表里、相互为用的还有五项保证措施，即优化业务流程，向全市作出了“7个工作日拨款”的承诺，并实行政府采购的快速采购制度和投资评审的限时评审制度；推动信息化建设，提高机关工作效率；实施标准化管理，建立标准作业手册制度，实行业务案例共享，实现业务链、质量链和责任链的统一运作；推行知识化管理，在全员学习的基础上，由专人研究全国煤炭城市财政工作管理措施和各地财政工作先进经验，开展了80多项专题研究供借鉴学习，加强文化建设，创办了内刊《绩效导向型财政》，编发了150期《绩效工作简报》，弘扬了社会主变荣辱观和绩效导向的财政价值观，造就了一支人人想事干事的财政干部队伍，促进了财政工作的全面进步。

绩效导向型公共财政的实施，使鸡西走上了科学化、精细化财政管理之路，在各项财政事业取得辉煌成绩的同时，财政自身的形象建设也喜结硕果。近年来，鸡西财政局先后获得全国企业兼并破产和职工再就业工作先进集体、全省财政系统先进单位、全国和全省财政系统依法行政工作先进单位，2004年至2006年连续三年被财政部授予全国财政科研成果宣传特别奖，自2004年开始连续四年被命名为省级文明单位标兵，2008年获得国家级精神文明创建工作先进单位，2009年获得全省十佳和谐机关、全省财政系统最佳形象单位等荣誉称号，在全市“关注民生、服务发展”群众满意单位评比中排名第一，连续五年荣获全市“双评”最佳单位第一名。

[1]范啸：鸡西市构建绩效导向型财政调查[J].奋斗杂志，2006（10）.

[2]李传良：鸡西：三财五链[J].新理财，2009（11）.

[3]李传良：用“五财三链”管好政府钱袋[N].中国财经报，2009-07-23.