浅议我国城市设计运作管理的困境及对策

周 薇

1 困境:我国城市设计运作管理存在的问题

1.1 城市设计的工作及成果不具备法律效力

虽然城市设计的工作在全国各地已经开展起来,但城市设计尚未获得法律地位。在1991年修订的《城市规划编制办法》中,已明确了在城市规划编制的各个阶段应运用城市设计的方法,全国很多城市对城市重要区段也开展了城市设计工作,然而,城市设计至今在设计编制、审批、管理、实施诸方面都没有明确的法律依据。就全国范围来看,在城市规划建设管理法系中尚未明确城市设计的立法、司法和管理权等相关法律问题,现阶段的城市设计往往是通过领导决策层等的行政干预才起到作用,城市设计成果对城市建设仅有指导作用而没有法律效力,使城市设计的运作得不到法律的保障,这是城市设计常常难以顺利开展和有效实施的根本原因。

1.2 对城市设计的编制未能明确规定

在我国,除了深圳、唐山等城市外,绝大多数的地方城市建设法规体系中都没有对城市设计编制的层面、研究内容、深度与现行城市规划的关系等加以限定,这就难以得到卓有成效的城市设计成果,更难保证其严密性和易理解的基本要求。不少城市设计方案,有的与现行地方城市规划缺乏关联、独立成章,给规划管理工作带来混乱,不仅未能达到开展城市设计的目的和要求,反而造成现行规划管理体系的复杂化、混淆化。

1.3 城市设计运作管理尚未纳入城市管理体系

城市设计不仅是作为一种设计方法,而是以明确的指导纲要和图则等形式作为城市建设过程管理的具体手段和工具,它就需要与现行的建设管理体制相结合才能发挥其效应。然而我国绝大多数城市在城市规划建设管理体系中尚未制定城市设计的编制、审批、实施办法,尚未明确对城市设计运作管理的性质、主管机构、协作关系等方面的内容,规划管理部门难以审批并据以实施,致使城市设计工作处于一种朦胧、含糊、不确定的状态。在多数地区,城市设计的工作始终成为规划的附带产品,在建设管理中起着可有可无的陪衬角色,难以达到塑造城市环境的目标,在相当程度上阻滞了城市设计的发展与实践。

1.4 缺乏有效的城市设计实施手段

城市设计职能与实施管理职能的分离,造成了我国目前城市设计与管理相脱节的局面,且由于城市设计本身的编制标准、评价体系尚未建立,加上相应的管理机构和管理程序尚未健全,城市设计在不同地方的实施都遇到了不同程度的困难。具体体现在有效的城市设计实施手段贫乏,既没有借鉴国外先进经验(如公私合作、开发权转移、整体开发单元、奖励制度等手段)的政策环境,又缺乏相应的法定权力来限定建筑形态和公共空间,致使城市设计成果难以准确表达,可操作性低,城市设计组织过程亦缺乏连贯性。

2 对策:建立高效的城市设计运作管理制度

2.1 建立城市设计的保障体系

1)制定城市设计相关的法律法规。包括:a.城市设计运作程序;b.城市设计组织规范;c.城市设计技术规定等。2)制定城市设计专业技术规范。包括:a.城市设计与建筑规划的准则;b.特殊城市设计目标的奖励内容规范等。

2.2 完善城市设计的机构设置

建立专业的城市设计管理机构。各级建设管理机构可以尝试设置专职的城市设计管理部门,明确管理职权,实现不同机构在人力、物力和权力上的紧密配合,集中行使城市设计管理职能。有效的城市设计机构应当以城市规划专家为主,吸收建筑学、环境景观设计、园林绿化学、道路工程、市政工程,城市经济学科等相关领域专家共同参与,以确保城市设计项目的技术性、艺术性和可操作性都能达到较高水平。

2.3 制定合理灵活的组织模式

1)城市规划和上一层次的城市设计对设计区域的要求。在严格控制的市中心重点区域、古建保护区等,可以由政府全权管理实施严格的城市设计控制和指引;而在以发展为主导目标的城市开发区域,则可以公私联合组织模式或第三部门组织模式等,通过灵活的城市设计管理,对开发活动加以有限的约束。2)管理项目在城市和设计区域的不同地位。3)不同开发项目的性质。一般而言,公共投资项目较容易实施城市设计的原则和要求,而私人投资项目,则要以灵活、合作的组织模式进行管理,使私人开发也成为参与城市环境创造的重要因素。

2.4 规范城市设计的管理制度

将城市设计管理纳入现行的建设管理体制,必须采取一种渐进的方式。实现对城市设计的依法管理,完善城市设计管理的法律条文,设置城市设计管理的常设专门机构,保证城市设计在城市建设开发中的合法持续运作。应加强政府部门、利益团体、资深城市设计咨询机构等对城市设计管理工作的参与和合作,提高城市设计的创作性、合理性和现实可行性。此外,强化城市设计运作管理的集成化功能,即加强综合协调建筑、市政、交通等方面的能力。

2.5 引入开放性的决策管理机制

必须加强“公众参与”的力度,吸收相关人员共同参与决策过程,在城市设计全过程实行开放性设计,在提出目标、设计建构阶段,一般采取现场调查、书面调查、现场咨询、建立公共论坛等方式进行;在设计评价和设计产品阶段,一般采取召开各相关人员代表参加的讨论会或听证会等。

此外城市设计的管理应在“政府主导”的前提下引入“公共管理”机制,政府应通过法律法规的制定,机构的合理设置,过程的有效组织,致力于建设一个公平透明的制度平台,逐渐减弱城市设计管理者的政府“包办”色彩,使得各方利益集团都能不受阻碍地参与到城市设计的构想、实施与管理过程。建立城市设计成果的有效公布与宣传途径,积极引导公众广泛参与,实现顺畅的反馈与修改机制,明确公正的监督实施体制,保证城市设计决策的科学性、有效性和可操作性。

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