房价波动与地方政府的诺斯悖论行为分析

尹德洪

（北京物资学院 经济学院，北京 101149）

1 房价波动与诺思悖论

所谓诺思悖论，就是指诺思所认为的，政府所提供的服务具有两大目标：一个目标是规定竞争和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个所有权结构（即规定要素和产品市场的所有制结构）；另一个目标是在第一个目标的框架内，减少交易费用，以便促进社会产出的最大化，从而增加国家的税收。但是，政府的这两大目标却是相互矛盾的：第二个目标含有一组旨在使社会产出最大化的、完全有效的所有权；第一个目标则试图规定一组基本规则，能使统治者最大限度的增加自己的收入[1]。实际上，第一个目标反映了统治者是满足所谓的“经济人”假设的，即力图以最小的经济代价来获取自己最大的经济利益。而第二个目标则体现了统治者所具有的为社会提供公共产品的属性。

在我国，自1994年实行税改以来，我国税收制度采用“国税、地税”分别征收的分税制度。这样，由于大部分税收都被中央财政控制了，就直接导致了地方财政税收的不足，无法满足庞大的地方政府开支。于是，地方政府便将目光瞄准上了土地出让金。

所谓“土地出让金”，按照财政部颁布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿收入若干财政问题的暂行规定》的说法，土地出让金是指“各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款(土地出让的交易总额)；土地使用期满，土地使用者需要续期向土地管理部门缴纳的续期土地出让款；原通过行政划拨获得的土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作为入股和投资，按规定补交的土地出让价款。”由此可知，土地出让金的实质是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和，是政府出让土地一次性收取未来几十年的土地收益，是国家作为土地所有者向土地使用者收取的土地价格。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方政府，土地出让金净收入已经占到政府预算外收入的60%以上，但地方政府从土地转让中获得的丰厚的土地出让金却同时也是构成房价虚高的一个重要因素。因为目前构成商品住房成本的主要包括以下几个部分：一是土地成本，也包括拆迁补偿费用；二是商品房的建造成本；三是税费，有的是法定的，有的是规范性文件规定的；四是开发企业的融资成本。目前中国的开发企业开发资金大部分是通过商业银行贷款取得的，需要还利息，这是融资成本；五是开发企业的营销成本。剩下的是开发企业的利润。其中，建造成本在东西部地区差别不大，而税费是统一规定的，也没有太大的差异。其他的运营成本，如各个企业促销的程度和销售理念，就各有差异。因此各地区影响房价的主要因素之一是土地成本[2]。此外，在今年的全国两会期间，全国工商联曾在政协会上递交了一份大会发言，称其下属的房地产商会所做的一项调查显示，在房地产项目开发中，土地成本占直接成本比例最高，达到58.2% 。该调查报告认为，政府所得部分在房地产开发成本当中是刚性的，是造成房价居高不下的主要原因[3]。此外，土地出让金对房地产价格的影响可以通过近几年来地价指数与房价指数之间的变动关系来进行分析。

根据表1的数据资料，可以得到我国2003～2008年一季度地价与房价指数变化趋势图：

从图1可以看出，从2003年一季度开始，一直到2008年一季度为止，房价指数变化与地价指数变化趋势基本上是一致的，而我国一些大城市的房地产开发的实际情况也基本证实了这一点，这说明土地在商品房造价中所占的比重越来越大。

因此可以看出，由于地方政府在向房地产开发商转让土地的过程中所获得的高额土地出让金，致使商品房成本的大幅上升，商品房价格居高不下，严重超过了合理的住房价格房价收入比，抑制了居民购房意愿，最终导致商品房市场的低迷，从而也使地产市场萎缩，地方政府从转让土地中所获得的土地出让金大幅减少。据来自国土资源部的数据显示，2008年以来，由于房地产市场持续低迷，土地市场急剧降温，2008年全国出让土地面积16.31万公顷，同比减少30.6%；全国土地出让总收入9600多亿元人民币，比2007年全国近1.3万亿元大幅减少26%[4]。

表1 2003～2008年我国房地产价格指数

房价波动导致地产市场萎靡不振，对地方政府最直接的冲击就是地方政府财政收入的减少。除此之外，房地产市场还对经济的发展起着非常重要的作用。

首先，商品住房的建设是一个消费潜力极大、产业关联度高、无技术障碍的产业，它可以带动建筑、建材、冶金、化工、轻工、机械、纺织等50多个行业的发展，形成了从开发建设、流通交易、中介服务到物业管理的产业链。据国家统计局投入产出模型测算，在中国每100亿元的房地产投资，可以带动国民经济各部门的产出286亿元，其中房地产业自身10.98亿元，可以吸纳相当多的就业人口，对经济的拉动作用非常明显[5]（见表 2）。

表2 2000年以来我国房地产业就业情况（年底数） 单位：万人

其次，房地产业对GDP的贡献率越来越大。如果从1980年开始的房改试点算起，历经1988年的全面推进（出现商品房）阶段，1998年的货币化分房（取消福利房）阶段，再到现在的重新调整阶段（经济适用房、两限房等的出现），前后经历了近三十年。这其间，房地产业对GDP的贡献，既包括了由房地产开发投资本身所产生的直接贡献，也包括了通过对关联产业（包括建筑业、相关制造业等）的带动效应所产生的间接贡献。总的来说，房地产业对GDP的增长所起的作用在增大是一个不争的事实（表3）。

由于房地产业对GDP的增长有着巨大的拉动作用，加之自改革开放以来GDP开始作为考核地方政府官员政绩的一个主要指标，许多地方政府为了突出自己的政绩，不惜出台各种违规的优惠政策，低价转让土地资源，在获取巨额土地出让金的基础上，又提升了当地GDP的增长率。但地方政府所获取的土地出让金越多，商品房开发建设成本就越高，商品房的价格自然也就越高，当商品房的价格高到超出人们的经济承受能力时，房地产市场便陷于了低迷的状态，这直接影响到当地GDP的增长率和土地市场的发展，也导致地产市场低迷，地方政府所能够获得的土地出让金也会大幅减少，而这又是地方政府所不愿意看到的结果。但如果鼓励开发商降价出售商品房（姑且不论开发商是否会同意降价销售商品房），地方政府就必须降低地价，而这也会降低地方政府的土地出让金收入，这就是地方政府在房地产市场上所面临的悖论。

2 解决途径

正是由于地方政府的诺思悖论行为导致地方政府处于这种左右为难的境地，极大的影响了地方政府的财政收入。为了走出诺思悖论的困境，许多地方政府在房地产市场低迷时便采取一些措施刺激房地产市场（俗称“救市”）[6]，如购房退税、购房入户以及取消二套房贷和外资购房限制等以期使低迷的商品房市场早日走出困境，而这其中地方政府最乐于采用的方法之一便是把购房落户作为吸引外来人口购房的一条重要手段，如上海、成都、天津等地都曾推出过购房落户的“土政策”。“购房落户”政策曾是我国地方政府拉动楼市的一个行之有效的方法，它是伴随着20世纪90年代后期的中国房地产市场的繁荣而出现的，较早推出购房入户政策的是北京、上海等大城市，是许多城市拉动房产市场的做法，对房地产市场的繁荣起到过很重要的作用。但购房落户政策也存在许多弊端，如购房落户设置门槛本身对于普通百姓来说就是一种不公平，购房落户导致地产市场升温，间接抬高了房价，对所在地的市民来说不公平，随之而来的便是城市人口的过快增长，最终导致教育、社保负担的加重以及城市治安水平的恶化等问题的出现，同时购房落户政策也进一步强化了城乡二元结构的矛盾，加大了户籍制度改革的难度，这就迫使后来许多城市纷纷取消购房落户政策。

因此，要想真正解决房地产市场出现的问题，解决百姓住房难的问题，我们不能只指望地方政府自发的去解决这个问题，由于地方政府诺思悖论行为的存在，使得地方政府会从自己的利益最大化出发，出台的各种“救市”措施的出发点主要是稳定房价，刺激消费者购买商品房的需求，最终使地方政府能够获得更多的土地出让金。

表3 1998年以来中国房地产开发投资对GDP增长的贡献率 （%）

有鉴如此，中央政府就必须从全局出发，综合考虑关系到国计民生的百姓住房问题，保持房地产投资的规模，确保经济能够实现持续稳定的增长。在此基础上，中央政府出台相应的宏观调控措施，破解由于地方政府诺思悖论行为的存在而导致的房地产市场所面临的困境。

通过上面的分析我们可以看出，房价波动的一个重要原因是由于地方政府诺思悖论行为的存在，在满足“经济人”假设的前提下，地方政府缺乏稳定房地产市场的内在动力。地方政府出台的各种“救市”政策主要是基于获取更多的土地出让金为目的的，单纯的依靠地方政府的行为无法保持房地产市场的健康持续发展。因此，中央政府应该站在更高的角度，将房地产市场的健康稳定发展看成是关系到国计民生的大事，出台宏观经济政策以有效的稳定价格不断波动的房地产市场，克服地方政府由于诺思悖论行为的发生而导致的房地产市场的混乱。

[1]道格拉斯·C.诺思.经济史上的结构和变革[M].厉以平译.北京：商务印书馆，2002.

[2]齐骥.土地成本是影响房价一大主因[EB/OL].http://www.cnstock.com/08index/2009-03/11/content_4128716.htm，2009－3－11.

[3]内地地价8年来首降 房价上涨基础或松动[N].第一财经日报，2009-04-.21.

[4]国土资源部：2008年国土资源公报[R].

[5]邹新，赵幼力等.经济回暖迹象是否稳固还有待观察[J].当代金融家，2009,（5）.

[6]中国新闻网：我国多地推出购房落户新一轮救市政策待出[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2009-02-17/054817228752.shtml.