多角度思考人民币汇率问题应对策略

徐 莉 北W京TO事务中心

多角度思考人民币汇率问题应对策略

徐 莉 北W京TO事务中心

2010年“中国外经贸发展与改革”全国征文获奖论文

2010年3月16日，14个美国参议员对《货币汇率监管改革法》提出了新的立法建议以此来解决他们所认定的人民币汇率低估问题。美国对人民币汇率指责的核心焦点是认为中国操纵汇率，人民币对美元的汇率低估25%-40%，中国的汇率偏差严重影响了美国制造业在美国国内的销售和出口，人民币贬值是美国贸易逆差的重要原因，在过去的12年中美国因此失去了530万个制造业工作机会。美国因此声称如果中国不改变人民币汇率体系，将对中国采取反倾销或反补贴措施。从美国的言论中，我们可以看到美国以汇率操纵为起因，以贸易救济措施为解决手段，这其中涉及到了IMF框架下有关汇率操纵的问题和WTO框架下有关贸易救济的问题。我们有必要分析IMF和WTO的相关规则，并判断美国的作法是否具有国际法上的法律基础，以及中国如何有理有利有节多角度应对美国的指责。

一、美国需要超越现有贸易工具

WTO在倡导自由贸易的过程中体现的是自由贸易和贸易保护的对立统一。153个成员国的经济发展程度各不相同，适度允许贸易保护是必须的，WTO提供了在特定情形下成员国实现自我利益保护的工具。但似乎这些工具现在并不能满足美国的需要或者美国不符合使用的条件，以至于它要创造一个新工具，那就是以“汇率操纵”这个WTO没有的概念作为对中国采取限制措施的理由，把汇率操纵与贸易救济措施相挂钩。

（一）美国使用GATT第XII条有关国际收支保护的规定有困难

WTO规则考虑到了市场开放和贸易自由化可能会造成一些国家出现国际收支失衡的问题，而国际收支失衡对一国的经济发展不利，所以WTO规则允许成员国在其国际收支出现了特定情形后采取进口限制措施。美国如果要启用该条款，就必须证明其货币储备出现了严重下降或迫近的严重下降威胁。另外，从该条款的运作来看，这种限制措施不仅时间有限，而且由于需要非歧视地使用从而会引起其他国家的不满，所以美国不情愿或无法使用该项保护工具。而要求人民币升值则是完全针对中国，不会引发其他国家的不满。

（二）美国无法使用数量限制措施来减少从中国进口

为了推动自由贸易，WTO规则禁止成员国使用数量限制措施。为了规避取消数量限制的规定，美国曾运用自己的经济大国地位与日本、台湾和韩国就纺织品和汽车达成自愿出口限制协议。WTO后来认定自愿出口限制违反GATT的取消数量限制的原则，所以美国逐步放弃了自愿出口限制作法，从八十年代后期开始采用反倾销的方式来限制进口。现在美国要求中国升值人民币，可以说这是要求中国从价格上采取自愿出口限制，并且是对中国所有的出口产品用提高价格的方式来实现自愿出口限制，可以规避采取数量限制而违反WTO规则。

（三）美国不满足于现有贸易救济措施或完全针对中国的贸易保护主义工具

WTO框架下的贸易救济措施是成员国保护本国产业利益的工具。如果某成员国需要对很多产业保护的话，则要启动许多贸易救济案。在金融危机导致美国政府机构也大副裁员的情形下，美国需要有更为经济有效的方法来限制进口。而且，由于保障措施会引发所有出口国的不满，美国在有了2002年使用钢铁保障措施的经验后不愿轻易使用保障措施。另外，中国入世承诺中的纺织品特保措施、以及在反倾销中把中国界定为“非市场经济国家”的规定，这些贸易救济工具是完全针对中国的，具有歧视性，超越了正当的贸易保护范围而构成贸易保护主义工具。面对这些贸易工具已经或将要到期，美国需要新的替代工具来限制从中国进口，而要求人民币升值则可以实现在较长时期内限制从中国进口。

二、美国超越规范构成违法

美国指责人民币汇率低估，认为中国的外汇制度构成对出口企业的补贴，是美国贸易逆差的重要原因，人民币汇率制度违反了WTO规则，美国可以在其国内对从中国进口的产品采取限制措施，或者可以在WTO提出对中国的申诉。其实，如果对比WTO规则的内容，我们会发现美国的作法是违反WTO规则和原则的。

（一）违反《争端解决谅解书》

美国对解决汇率操纵问题给出了时间表，申明如果中国在被认定为汇率操纵国后90日内不解决汇率问题，美国财政部就启动一些惩罚性措施，其中包括不允许美国联邦政府从中国采购货物和服务；如果在360日内不解决汇率问题，美国贸易代表就在WTO提出申诉。这是一种单边解决问题的方式，与WTO规则所倡导的多边或双边解决争议的原则和方式相违背。当然WTO规则中也有允许的单边限制措施，但实施这些单边限制措施是有明确的前提条件的，而且实施国要向WTO作出通报。

（二）违反《反倾销协议》

美国声明，如果中国在被认定为汇率操纵国后不升值人民币，将会采取的措施之一是在对中国产品征收反倾销税时加入人民币币值低估的部分，这完全不符合WTO的《反倾销协议》。《反倾销协议》针对的是企业的不正当竞争行为，而汇率的高低与企业行为无关。如果美国把自己计算的人民币应升值幅度作为反倾销税的决定因素之一，这与美国在反倾销计算中的“归零”方法一样，都是在人为作出或作高倾销幅度，操纵反倾销税率。WTO的专家小组或上诉机构在至少5个案件中对美国反倾销计算时的“归零”作法予以明确反对。

（三）违反《补贴与反补贴协议》

美国认为中国操纵人民币汇率构成了《补贴与反补贴协议》所禁止的出口补贴。其实WTO的反补贴规则对如何才构成出口补贴有着严格限定，WTO的争端解决机构在认定出口补贴时是很谨慎的，是按照严格的标准来判定的，只有当补贴的授予或维持与出口业绩有紧密关系，或者说只有当补贴是以出口业绩为前提条件或与出口绑定在一起时才构成被禁止的出口补贴。即便是提供补贴的政府预计补贴会带来出口，或者补贴是给予出口企业的，或者偿还贷款的资金来源之一是以后可能的出口收入，这些理由单独都不足以证明存在出口补贴。所以说，美国不能仅仅因为目前人民币汇率有利于中国产品出口就认定构成出口补贴，根据WTO以往案例，美国必须提供充分证据来证明中国现在的人民币汇率政策是以出口利益为前提条件，是与出口紧密相连的。同样，如果美国认为人民币汇率构成可诉补贴，美国要充分举证证明中国政府向特定企业作了资金转移。而我们认为人民币汇率不针对任何特定企业，不具有专向性，不构成可诉补贴。

（四）违反GATT第II条有关关税承诺的规定

美国申明，如果中国不在人民币汇率问题上采取行动，美国将采取反倾销或反补贴措施。这样的作法是变相增加进口关税，违反GATT第II条有关关税承诺的规定，会损害中国基于美国的关税承诺而产生的在市场准入方面的合法期待利益。

三、美国难以获得争端解决机构的支持

美国声称如果中国不在其规定时间内解决所谓的人民币汇率问题，美国将会向WTO提出申诉。假设美国在WTO对中国申诉，对其可能的申诉理由我们可以作出如下预判：

（一）汇率操纵

汇率操纵是IMF协议中的概念，在WTO规则中没有这样的概念。至于IMF成员国违反IMF协议而采用汇率操纵来获得不正当的利益应如何处理，这是IMF的权限范畴，由IMF来决定，IMF协议中没有允许IMF成员国基于其他成员国的汇率操纵行为来进行限制或管制的规定，这是因为IMF的成员国是向IMF来负责的，由IMF对其成员国违反IMF义务的行为进行制裁，美国没有权利借用汇率操纵的概念来对中国进行限制。如果美国以汇率操纵为由在WTO框架下对中国提出申诉，美国不仅没有WTO的法律基础，也超越了其在IMF的权利。所以美国无法用汇率操纵作为理由来对中国提出申诉。

（二）汇率操纵构成补贴和倾销

反补贴和反倾销是 WTO规则授予成员国的权利，是成员国可以采用的贸易救济措施，无须经过WTO的事先授权。既然美国可以不用WTO授权而直接使用反补贴或反倾销手段来限制中国，那么从美国的角度来说，它根本没有必要向WTO提出申诉以便让争端解决机构来判断中国是否构成补贴或倾销。而正相反，当美国基于中国汇率操纵而对中国反补贴或反倾销时，中国可以对美国的作法向WTO提出申诉。

对于成员国的汇率措施是否构成补贴或倾销的问题，争端解决机构会按照补贴或倾销的构成要件来判断，但是WTO的一些规则也体现出把汇率措施与补贴或倾销相挂钩的倾向。例如，多重货币作法在一些情形下被认定为补贴或倾销从而允许被反补贴或反倾销，特别是认定存在反倾销的理由是因为存在货币的贬值。另外，对出口奖励的货币留存方案或类似作法也被认定为出口补贴而予以禁止。但是对于汇率操纵是否构成补贴或倾销，WTO规则中还没有基本认定，还需要在具体案件中由争端解决机构根据补贴或倾销的构成要件来判断。如果美国不能充分证明汇率操纵构成倾销或补贴，或争端解决机构不把汇率操纵认定为补贴或倾销，则对美国不利。

（三）汇率操纵使合法利益丧失

WTO规则允许对成员国的合法期待利益进行保护。所谓的合法期待利益是指关税减让承诺带来的市场准入机会改善的合法期待利益。如果一成员国能证明另一成员国的措施使自己的合法期待利益丧失或减损，那么该成员国就可以向争端解决机构提出非违反之诉以求解决争议。如果美国基于中国汇率操纵使美国合法期待的利益丧失而向争端解决机构提出非违反之诉，它很难证明自己具有合法期待的利益。因为中国目前实行的以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制是从1994年汇率并轨后开始实施的，而且中国在入世时的《工作组报告书》中对中国的外汇体制作了阐述。可以说对于中国目前的外汇体系，美国应在与中国进行关税谈判时可以预见，所以美国不具有由人民币升值可以带来的合法期待的市场准入机会利益。另外，中国一直在按照自己的关税减让承诺表逐步降低关税水平，美国和其他WTO成员国在中国实现了它们的合法期待的市场准入机会的利益。所以美国很难用合法利益丧失来作为理由对中国提出申诉。

四、中国可以采取多角度应对策略

对于美国对中国汇率体系的指责，我们可以根据美国的进展和表现采取多种方式在多边或双边的场合积极予以应对。去年美国对中国轮胎实施特保保护后，中国的一些行业协会产生了对美国采用反制措施的想法。至于其后中国对从美国进口的汽车和鸡肉展开了反倾销和反补贴调查，先不论这是否属于中国的反制措施，我们接着看到的是美国对中国的钢铁产品征收高额反倾销关税。现在美国又以人民币汇率为由对中国施加新的压力。种种这些让我们思考反制的方法和效果。虽然我们可以在国内对从美国进口的产品实施WTO允许的进口限制措施，但这似乎于事无补。我们应考虑如何在国际层面上，利用WTO和IMF机制或双边谈判的方式来纠正别国的贸易保护主义措施或防止别国制定贸易保护主义条款。

（一）利用WTO的争端解决机制，遏止美国的违规行为

如果美国以中国汇率操纵为由对中国实施贸易救济措施，正如上文所分析，这样的作法是存在问题的，我们完全可以在WTO提出申诉。而一旦争端解决机构认定美国违反反倾销或反补贴规则，美国还难以得到IMF规则的支持。

WTO在倡导自由贸易的同时也允许其成员国在特定情形下采取贸易限制措施，但这些限制措施必须符合一定的前提条件，否则不能实施。对于成员国基于汇率问题而采取贸易限制措施，考虑到与IMF规则的协调性，WTO规则认可成员国采取与IMF规则相符的贸易限制措施。也就是说，如果WTO某成员国基于汇率问题而采取的贸易限制措施违反WTO的相关规则，但是符合IMF协议、或是在IMF的要求下采取的，那么WTO规则就认同这样的贸易限制措施。所以说，IMF协议可以构成WTO规则的例外，其作用相当于GATT第XX条有关例外的规定。而另一方面，在IMF体制下，IMF成员国对IMF履行义务，这不同于WTO体制下成员国相互之间履行义务。对于违反IMF协议的成员国，IMF可以通过停止发放贷款和援助等方式来制裁。对于成员国采取汇率操纵的问题，应由IMF来决定如何处理，IMF协议中没有赋予成员国基于其他成员国的汇率操纵行为来实施外汇限制或管制的权利规定。所以即便中国违反IMF协议中有关汇率操纵的规定，那也是IMF来处理的权利，IMF并未赋予或准许美国以中国的汇率操纵为由来对中国进行限制。所以如果最后WTO认定美国的作法违反WTO的相关规则，那么美国的作法就会因为无法得到IMF协议的支持而最终被WTO认定为违法。

（二）利用WTO的谈判机制，防范不利规则的产生

当我们把美国这次对人民币汇率的指责与以前它在许多国际贸易案件中的作法、以及它在国际组织制定规则中的影响力相联系，我们发现美国非常善于制定法律规则，其中包括“汇率操纵”、“非市场经济地位”、“归零”等概念。我们承认法律规则对于建立法制国家或建立国际秩序是很重要的，但如果是为了一己的利益而制定专用于其他国家的法律概念和规定，那是违反国际公法的诚信原则的，那是我们需要加以防范的。对于美国指责中国汇率操纵，我们要防止它再创设一个新的所谓法律概念来套用给中国，然后看似合理合法地对中国进行限制或威胁。尤其是对于国际规则的制定，应该由有关国家共同谈判来决定最终有约束力的规则。中国要坚持自己在汇率问题上的主权，而不能在WTO框架下对汇率制度作出任何不利承诺。

有关汇率措施和补贴或倾销的关系，需要按照WTO有关反补贴或反倾销的规则来判断是否构成补贴或倾销。根据WTO规则和案例，WTO争端解决机构对被诉汇率措施的性质进行各案分析，但是在GATT第VI条有关反倾销税和反补贴税的注释中，多重货币作法在一些情形下被认定为补贴或倾销从而允许被反补贴或反倾销，特别是认定反倾销的理由是因为存在货币的贬值。另外，《补贴与反补贴措施协定》的出口补贴例示清单包括对出口奖励的货币留存方案或类似作法。这就告诉我们，WTO规则已有把货币贬值与倾销挂钩、把汇率措施与补贴挂钩的倾向，对此我们要予以重视。美国在人民币汇率上的立法内容实际体现的就是把汇率问题与倾销或补贴挂钩，并进而与贸易救济措施挂钩。我们应在WTO的立法谈判中防范不利规则的产生。

（三）利用IMF机制，并被动为主动

对于汇率问题、国际收支问题、货币储备问题，WTO规则明确了IMF的作用，WTO会向IMF磋商，并完全接受IMF提供的统计数据和事实结论。如果美国在IMF中运用自己的影响力使IMF也接受美国制造的“汇率操纵”的概念，对于此时的IMF是否能作出客观公正的认定我们表示担心。由此就提出了中国需要面对的一个问题，就是我们在其他国际组织或国际条约中的立场、表现、或义务可能会影响到我们在WTO的权利和义务。我们不仅要防止美国在WTO中制造概念，而且还要防止它在IMF等其他国际组织或国际条约中按照其自己的意愿来制造概念。

IMF对其成员国的外汇汇率政策进行监管，而且IMF十分反对其成员国使用反倾销方式，如果IMF发现某成员国过度使用贸易限制措施，则会怀疑该国的汇率政策不完善或者是宏观经济政策存在问题，并且会因此对该国的汇率政策进行监管。所以对于美国频繁使用反倾销来限制中国的作法，我们也可以提请IMF，从而使IMF对美国的汇率体系进行监管。

（四）利用双边谈判方式，推动互信理解

通过以上分析，可以看出虽然美国声称如果中国不对人民币升值将会就中国汇率操纵问题向WTO提出申诉，但其实美国就该问题在WTO的申诉中将不会处于优势地位，美国更可能采取的方式是要么直接在美国国内法律体系下对中国产品采取贸易救济措施等限制手段或者同时与中国进行外交谈判。所以在此情形下，中国除了在WTO或IMF框架下采取合理合法的方式来解决问题外，也同时可以在美国具有外交谈判需要的情形下与其通过谈判方式来缓解或解决人民币汇率的争议。

（五）面对国际经济环境压力，推动国内产业结构调整

在经济危机期间，中国在国外市场遇到了越来越多的限制措施，实施的国家既有传统上对中国加以限制的发达国家也有新兴经济国和发展中国家，实施的措施种类既有WTO允许的贸易救济措施也有与WTO的原则和精神违背的贸易保护主义措施，美国从人民币汇率入手来限制中国是一种新的贸易保护主义工具。面对这样的情形，我们需要思考今后我们的贸易发展和经济结构。

美国对人民币的指责无外乎要争夺市场，使中国产品退出国际市场的同时还能让出中国自己的国内市场。面临这样的市场之争，我们更要与经济互补国家开展双边或地区贸易，实现贸易利益的互赢。面对这样的市场之争，我们需要考虑今后是否继续向美国出口，出口多少，如何出口，我们的产品结构是否要作调整。

结论

当我们从WTO和IMF规则的角度对美国指责人民币汇率问题梳理后，我们看到在国际贸易领域美国一贯使用“美国制造”的国际规则来限制其他国家。美国在操纵反倾销税率时还指责中国操纵汇率；美国等发达国家在本国农业市场开放问题上毫不退让时还要求发展中国家开放非农产品市场。我们不免思考美国的类似作法是否会导致中美在人民币问题上陷入“多哈式”的僵局。从这次美国在其国内立法中对中国汇率问题的时间和行动安排，我们可以想象美国对于自己的作法也有些搞不定，似乎对中国威胁的成分更高，它最有可能是直接在美国国内采用贸易救济措施限制中国而不是启动WTO的争端解决程序。美国声称会以中国操纵汇率为由而对中国采取贸易救济措施，就其实质而言这是美国把IMF对汇率操纵问题的管理权限变成美国的管辖权，把IMF义务纳入WTO框架下，增加中国的WTO义务，并以所谓的中国违反义务而对中国进行限制，是混淆IMF义务与WTO义务来动用WTO框架下的救济手段，这构成美国对WTO权利的滥用。对于美国在人民币问题上给中国施加的压力，中国可以在WTO和IMF框架下有理有利地抵制美国的错误作法，也可以同时在双边谈判的框架下寻求有节地磋商解决。

注释：

①在2004年和2006年加拿大诉美国的软木木材案、2005年欧盟诉美国的反倾销“归零”案、2006年日本诉美国的反倾销“归零”案、2007年厄瓜多尔诉美国的虾案、以及2008年泰国诉美国的虾案中，专家小组或上诉机构都对美国的“归零”作法予以明确反对。在澳大利亚汽车皮具二号案、加拿大飞机案中专家小组或上诉机构均认为出口补贴是指补贴的授予或维持应与出口业绩有紧密关系，或者说只有当补贴是以出口业绩为前提条件或与出口绑定在一起时才构成出口补贴。在加拿大飞机案中，上诉机构指出，如果提供补贴的政府预计补贴会带来出口，这并不足以证明是出口补贴，因为被WTO规则禁止的出口补贴是指以出口业绩为前提条件的补贴。在加拿大飞机信贷和担保案中，专家小组也作出了同样的解释，也就是即便提供补贴时能预计到带来出口，但只有这样的预计并不能证明给予补贴是与对出口的预计绑定在一起的。在加拿大飞机案中，专家小组和上诉机构指出，如果补贴是给予出口企业的，只凭该点不能证明是出口补贴。在澳大利亚汽车皮具二号案中，专家小组指出，偿还贷款的资金来源之一是以后可能的出口收入，只凭该点不能说明贷款是以预计的出口或出口收益为前提条件的。

②参见GATT第VI条有关反倾销税和反补贴税的注释。

③参见《补贴与反补贴措施协定》的出口补贴例示清单。

④参见GATT第XXIII.1(b)有关非违反之诉的规定，以及欧盟石棉案和日本胶片案中专家小组对合法期待利益的解释。在欧盟石棉案中，专家小组认为根据以往的有关非违反之诉的案件，利益是指对关税减让承诺带来的市场准入机会改善的合法期待。在日本胶片案中，专家小组指出，对于被诉的措施，如果申诉国本来是可以预见该措施的，那么申诉国就没有合法期待的市场准入机会改善的利益。如果被诉的措施是在关税减让谈判之后作出的，那么专家小组就推定申诉国不能预见该被诉措施，相反，如果被诉的措施是在关税谈判之前作出的，专家小组就推定申诉国可以预见该措施。

⑤例如，如果某成员国要采取贸易救济措施，必须符合WTO规则中有关这些救济措施的前提条件；又如，如果某成员国要保护本国的国际收支，就必须是在其国际收支出现了GATT第XVIII条B款规定的情形下，也可单边对进口采取限制措施。而且对于WTO允许的单边限制措施，实施国也是要向WTO作出通报的。

⑥这体现在GATT第XV条有关外汇安排的规定和GATS第XI条有关支付和转移的规定上。

⑦对于既是WTO成员国又是IMF成员国的国家，如果基于外汇问题而采取的贸易限制措施符合IMF协议，则WTO规则认同该措施。对于只是WTO成员国而不是IMF成员国的国家，WTO会与该国家签定特殊外汇协议

（special exchange agreement），特殊外汇协议与IMF协议具有可比性。对于只是WTO成员国的国家，如果基于外汇问题而采取的贸易限制措施符合特殊外汇协议，则WTO规则认同该措施。

10.3969/j.issn.1003-5559.2010.10.002