我国引导基金的发展及存在的问题

□/叶宝华

我国引导基金的发展及存在的问题

□/叶宝华

引导基金是“创业（风险）投资引导基金”的简称，是由政府部门发起设立，主要以股权、债权、担保、联合投资等方式，直接或间接地对处于初创期、成长期和扩张期的创业投资基金或创业投资企业进行资金等方面的综合支持，用来引导更大规模的社会资本流向既定区域的既定创业投资领域，具有较强政策引导性和示范性的产业投资基金。

我国最早是在1999年，一些省市建立的政府主导型创业投资机构开始探索用创业投资引导基金的方式运作。2005年11月，在国家发改委等十部委联合出台的《创业投资企业管理暂行办法》中正式提出设立创业投资引导基金。2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》若干配套政策中进一步指出，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资行业，引导创业风险投资行业投资处于种子期和起步期的创业企业。”2008年10月18日，发改委、商务部、财政部《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》经国务院办公厅转发各地方政府，对创业投资引导基金的设立、运作、管理等诸方面做了比较详尽的规范，之后各地开始设立创业投资引导基金，引导基金进入了全面发展阶段。

一、我国引导基金的发展现状

中关村管委会早在2001年为促进园区创业投资的发展，借鉴以色列的经验，在全国率先设立了中关村创业投资引导基金，资金盘子逐年增加。据不完全统计，2008年全国各地方政府如北京市、天津市、福建省、山西省、杭州市、中山市、苏州工业园区、西安高新区等都相继设立了政府性创业投资引导基金，绝大部分预算数额在1亿美元以上。中国规模最大的政府创业投资引导基金天津滨海新区创业风险投资引导基金于2007年底成立，由天津滨海新区管委会与国家开发银行共同设立，初期注册资本为20亿元人民币，分期注入，双方各出资10亿元。

我国引导基金的发展模式主要有中关村模式、天津模式和深圳模式。

（一）中关村模式

国内最先设立创业投资引导基金的是北京中关村。2002年1月，中关村创业投资引导基金正式开始运作，但成效有限。2005年6月，中关村创业园区进一步完善引导基金的工作体系，重新设立的中关村创业投资引导基金由中关村管委会向中关村高新技术产业促进中心拨付专项资金，由中心代表管委会出资设立的全民所有制企业“中关村创业投资发展中心”成为引导基金的承载体。完善后的引导基金，规模为5亿元，分阶段逐步投入，第一年投资的额度为7000万人民币，采取二级管理运营模式：一级资金运作管理由创投中心委托中关村兴业投资公司（该公司熟悉园区情况、具有较高的专业管理水平）代表政府协调组织，并选择和评估二级管理人；二级资金管理委托给专业的、市场化的投资机构，负责项目的筛选、评估、投资和退出，在技术操作层面上实现资金的保值、增值和退出。

资金的使用方式主要有三种：一是用于设立种子基金，采取“孵化器+创投计划”的管理模式，委托给创投公司投资于孵化器内的种子期企业；二是设立跟进投资基金，采取与创投机构合作的模式，投资于初创期、成长期企业；三是设立重点产业投资引导基金，采取委托和联合创投公司的方式，投资于园区的处于产业化阶段的重点企业。原来的中关村引导基金主要采取“跟进投资”的模式，改革后的引导基金体系更加完备，三个投资引导模式有利于形成一个完整的、支持处于不同发展阶段企业的资金链条。

（二）天津模式

2000年，天津市政府批转市科委等8部门《关于积极推动建立风险投资机制的意见》。天津市创业风险投资中心以政府设立的“天津市创业风险投资资金”为引导基金，引导境内外风险投资资本进入天津创业风险投资业。2007年12月7日，天津滨海新区管委会与国家开发银行签署了设立天津滨海新区创业风险投资引导基金的协议。按照协议的约定，天津滨海新区创业风险投资引导基金采取有限责任公司的组织形式，首期注册资本为20亿元人民币，出资双方各自认缴10亿元，分期出资，经营期限暂15年。在公司法人治理结构方面，依法建立公司股东会、董事会和监事会，考虑创业风险投资业务的特殊性，还特别建立投资决策委员会、风险管理委员会等决策咨询机构，以保证科学决策和控制风险，并建立一整套符合引导基金业务特点的投资、管理及风险控制模式。

天津滨海新区创业风险投资引导基金主要采取“母基金”方式运作，一是主要投商业性创业风险投资基金，不投或少投具体项目，以发挥引导基金的多次放大效应；二是以小引大，参股不控股，以保证所投资的商业性创业风险投资基金的商业化运作；三是选择国内外投资业绩突出、基金募集能力强、管理经验成熟、网络资源丰富的品牌创业投资机构开展合作，以利于引进最优质的资本、项目、人才和管理模式；四是所投资的商业性创业风险投资基金必须优先投资于天津滨海新区优先发展的电子信息、生物医药、新材料、新能源、环境保护、现代制造等高科技领域；五是不以投资收益最大化为唯一目标，待商业性创业风险投资基金发展成熟后可适时退出，以体现政府引导基金的非盈利属性。

（三）深圳模式

自上世纪中期开始，为了支持高新技术企业的发展，深圳市政府决定加快科技投融资体系建设。在创业投资方面，由市财政拨款5亿元，由深圳市投资管理公司作为出资人，深圳市能源集团公司、深圳市机场集团公司、广深铁路有限公司、深圳市盐田港集团公司、深圳市深宝饮料公司、深圳中兴通讯公司等出资2亿元人民币，发起设立了深圳市创新投资有限公司，按照公司制进行设立，并组建专业团队进行管理。现已更名为深圳创新投资集团，注册资本16亿元。

公司定位是直接投资和基金投资相结合，以基金投资为主的发展战略，目前公司拥有4家中外合资基金管理公司和10家内资基金管理公司，管理着20个基金，总规模60亿元。该公司与苏州、武汉、淄博、重庆等多个地方政府共同组建了创业投资引导基金。根据严格的创业投资理念和市场化运作，深圳模式实现了本金放大、区域放大、股权资本放大和创业资本放大的目标。

二、我国引导基金发展存在的问题

我国引导基金发展到现在可以说是运作模式不断创新、管理手段不断完善、引导效果不断凸显，较好地实现了引导基金设立的初衷。但是在实践中还是涌现出了很多问题，急需研究和解决。

我国创业投资制度建设滞后，没有满足创业资本的制度需求，其中以法律制度和信用制度滞后最为明显。完善的法律制度和信用制度是创业投资发展的外部条件，创业投资引导基金作为创业投资领域的“新生儿”更需要完善制度的“呵护”。我国当前法律体系还不完善，金融法律制度发展滞后，对创业投资引导基金的法律定义不明确，作为投资实体法律地位不明。我国信用制度发展缓慢，社会信用体系十分脆弱，而作为创业投资基金这样的高风险行业对信用制度的健全程度要求较高。以上种种都表明应该整体推进制度创新，加快改善创业投资环境，为创业投资引导基金的发展营造良好的氛围。

三、我国引导基金发展的对策建议

首先，加快推进创业投资引导基金运作模式创新。当前的几种创业投资引导基金运作模式各有利弊，并不能完全适合不断变化的经济发展环境，特别是我国地区差异明显、行业发展不平衡，加之面临经济转型，急需适合地方自身发展情况和行业发展情况的运作模式，而信托模式是值得考虑的一种。这种运作模式的创新既包括引导基金组织形式的创新也包括引导基金退出方式的创新，随着我国创业板市场的推出，为创业投资引导基金的退出又打开了一扇大门，但是产权市场的不完善仍然是制约创业投资引导基金退出的瓶颈之一。

其次，完善引导基金的评价体系建设。科学合理的绩效评价考核体系是创业投资引导基金发挥作用的重要条件，运用细化、量化、合理化的评价标准对投资效益（包括社会效益和经济效益）进行评估和测算，能够更好地发挥引导基金的杠杆作用，加速促进引导基金的合理投向。当前，我国引导基金遍地开花，投资方向混乱，资金浪费严重，很多地方赶时髦、欠考察、忽视效益现象非常普遍，这与合理绩效评价体系的缺失有很大关系。

妥善解决创业投资引导基金发展过程中遇到的问题，充分发挥其引导作用，才能更好地促进我国创业投资市场的不断完善，推进我国创业投资事业的健康、快速发展。

南开大学资本市场研究中心）