环境公益诉讼中我国法院的公共政策形成功能

刘 萍

（长安大学政治与行政学院，西安710064）

环境公益诉讼中我国法院的公共政策形成功能

刘 萍

（长安大学政治与行政学院，西安710064）

环境公益纠纷已逐渐成为我国社会化问题，但却很难获得司法救济，如何解决环境公益纠纷已成为一项不容回避的挑战。现代法院的地位、作用与传统法院相比，变化明显，环境公益诉讼需要发挥现代法院公共政策形成功能；判例对环境公益诉讼的发展起着重要的推动作用。我国法院参与公共政策的现实方式仍然是司法解释，环境判例是我国法院参与环境公共政策形成的最佳方式,应当确认最高人民法院环境判例权。

环境公益诉讼；公共政策；判例

环境公益诉讼的出现，对法院的司法功能提出了新的挑战，不仅要求法院发挥解决纠纷的功能，而且要求其发挥一定程度的政策形成功能，确定一定的环境价值的存在，为其他社会成员在面临同样问题时提供一定的指南，以影响环境政策的制定和执行。我国环境公益诉讼行动在法院门前的屡次搁浅，法院司法功能的有限不能不说是一个重要原因，总体而言，我国法院的公共政策创制功能是比较脆弱的。司法功能的发挥对于我国环境公益诉讼的发展至关重要，因此，必须以重新审视法院的功能为起点，发掘我国法院的公共政策形成功能，以完善司法对环境公共利益的有效保护。

一、环境公益诉讼与现代裁判机能的转变

在传统型法院制度下，解决纠纷之法官主要依据既有规范与理念来解决特定案件，定纷止争是法院之固有职责，至于应如何调整冲突主体间今后的利害关系及对其他社会成员将会发生何等影响等，则不是裁判所应主要考量的事项，以避免司法涉足社会政策领域。但大量现代型诉讼事件的出现，却要求法院立足于现代裁判机能观，发挥其政策形成功能。

所谓现代型诉讼，是指围绕公共利益产生纠纷形成的诉讼。环境污染、产品责任、消费者权益纷争等等均构成了蔚为壮观的现代型诉讼事件。对此，法院在审理和判断时往往缺乏可资适用的法律，而必须基于法律精神和社会正义进行创造性解释或创制新判例。这样，针对法律的讹误或空白，法官根据社会需求通过法律解释或创造新的判例生成新的公共政策。中国民事诉讼法学理论接受了现代型诉讼这个概念，不过更多地是从公益诉讼的意义上理解现代型诉讼。现代型诉讼与传统诉讼之间的重大差别，主要表现在三方面：[1]首先，诉讼主体的差异。传统的诉讼中，纠纷当事人主要是个人和一般的商业组织，而且他们之间的力量对比无太大的差距。而现代型诉讼的纠纷当事人，被告基本上是从事公共事业的公共团体甚至是国家或者是大量进行规模化生产的大企业，原被告之间力量对比悬殊，使得诉讼很难按照旧有的诉讼方式进行。其次，请求内容的差异。传统诉讼中，原告请求内容主要是对损害之赔偿、恢复原状或者是确认和恢复权利。而在现代型诉讼中，原告的请求还包括要求公共团体、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又被称为禁止型诉讼。也就是说，现代型诉讼请求内容已经不仅针对过去，还具有指向未来的意义。最后，诉讼利益的差异。传统诉讼的基础及纠纷本身涉及的利益关系以个人利益为中心，所以其影响范围主要涉及当事人及其周围有关系的人。而现代型诉讼中，对立的利害关系具有公共性和集合性，因此，其波及范围呈现广域化和规模化。

社会的司法效能需求扩大了司法权的功能内涵。鉴于现代型诉讼的特征，现代法院认定事实、作出裁判的工作就必须回应诉讼争执焦点社会化的要求。从司法权的功能范围上看，为了更为有效地维护法的价值，需要把司法权的功能内涵从解决纠纷扩及于政策形成。政策是以促进和保护整个社会某种集体目标为目的的政治性决定，政策的关注点在于公共利益。现代型诉讼对象不是以私人利益为中心的私人之间的纠纷，而是对某种公共政策的存在方式的不服。这样一来，法院就不能仅仅考虑当事人的个人利益，其判断结论对与原告处于同一境遇的不特定群体利益亦会产生影响，法官不仅仅对纠纷进行事后性评价，还必须着眼于当下与今后，发挥其他公共权力特别是行政权的作用，使自己的判断结论对公共利益的维护起到政策性作用，以使公共利益得到一种长久的根本性维护。现代法院政策形成机能体现在两方面[2]：1.同类事件裁判先例。这类裁判一旦做出，即可成为同类事件的裁判先例。2.确定某种社会价值。此类裁判的内容或结论，即是对某种社会价值的肯定，其正义性一旦获得公认，将对全社会发生影响并形成某种压力，进而促成立法机关或行政机关调整公共政策。现代法院裁判政策形成机能的发挥说明司法裁判已可发挥修正、变更现存法律规范，以达到全面实现权利救济的目的。可见，公益诉讼制度对形成有关公益方面的政策法规起着积极的推动作用。

环境权是一项新型的概括性权利，其具体权利形态需在具体的诉讼中展开和固定，这就要求作为典型的现代型诉讼形态的环境公益诉讼不仅应具有定纷止争的功能，还需有形成或推动环境公共政策的功能，因此需突破传统的诉讼理念，扩大审判的作用。环境诉讼的政策形成功能的基本含义是：环境诉讼通过对环境损害纠纷的解决，隐含着对各种与环境利益有关的社会关系的间接调整。[3]环境诉讼已经不只是处理纠纷本身，其将纠纷所涉及的环境社会问题也划入诉讼结果的影响范围，诉讼产生的影响，不仅仅限于纠纷当事人，还涉及社会的其他成员，并通过诉讼裁判的结果，协调环境保护和经济开发事业，确认环境公益的价值，为全体社会确立有关环境公益的行为指南，甚至影响当地社会环境、经济政策的制定和执行，并推动既有环境法律的发展。在众多的环境纠纷民事诉讼的推动下，各国逐渐完善环境保护法律制度，为公害受害者提供司法保护的依据，如日本的《公害健康补助法》就是在四日市公害诉讼判决之后不久制定的。

二、我国法院参与环境公共政策形成的必要性

环境问题的复杂性使环境法律规则的确定性与成文性面临挑战，尤其在环境权的属性至今尚无定论的情况下，期待立法短期内将具有不确定性、复合性环境权作为民法权利加以保护似乎很难。在环境问题出现新的需求而现有的实体法出现“权利空白”时，很多国家的司法实践运用解释及判例在环境权利的保护上取得很大突破，从而达到司法创设权利、形成环境公共政策这样一种效果。我国环境法律规范体系庞杂凌乱，空白较多以及相互严重冲突的问题十分显著，而法院极其有限的司法能力造成它自身现代法院公共政策形成功能的缺失，妨碍了环境侵权的有效救济，这是我国环境公益诉讼构建必须克服的一个组织因素。

1.环境法律规则的局限性对司法提出的新挑战。表现在以下几个方面：[4]（1）环境问题变化与环境法律规则应变的滞后性。一方面，保持相对的稳定性是“成文法的确定性”对环境法律规则提出的要求；另一方面，及时回应社会又是环境法功能运行的内在要求；新型科技带来更多科学的不确定性，导致人类面临环境问题更趋复杂，而且许多新型环境问题的影响范围之广、程度之深、规模之大也已超出人类想象。（2）认知能力有限性与环境法律规则外延的不周延性。对环境法而言，人与自然关系的变化，使环境法的功能从“自然最知”运行到“自然不知”的状态，诸多的科学不确定性、环境问题或风险的不可预测、不可感知性更使人类认知能力的有限性进一步显现，从而也就造成了人们对环境法功能的全面性要求与环境法自身的不周延性之间的矛盾。（3）语义多重性与环境法律规则内涵的不确定性。一方面，语义的多重性影响了法律文本本身意义的确定性；另一方面，法律解释的利益取向性也影响了环境法律规则的不确定性，而环境法所调整的利益关系（如流域与流域之间，部门与部门之间）都将因不同利益集团的力量对比及利益取舍而影响相关法律语义的界定与解释。（4）“地方性知识”与环境法功能运行的不合目的性。一方面，环境问题的产生与每个地方生态系统的整体状况及其构成要素的状况息息相关；另一方面，这种“地方性知识”的特性也反映为不同利益集团的利益取向的不同及力量的对比。既得利益集团的阻碍，诸多利益取向的压力如短期的政绩工程需求、眼前的经济利益追求等，都将影响环境法功能的实际运行，甚至出现不合目的性的状况。

面对法律规则的局限性，很多国家虽然对于环境权实体法上的权利属性尚无定论，但其司法实践中对于环境权利的保护已经有了很大的突破。在环境法领域，司法往往起到了重要作用，有时甚至赢得了重大突破，如日本名古屋新干线噪音诉讼。在美国，立足于实践而又上升为理论的判例，对立法的创新和发展一直起着非常重要的推动作用，如美国联邦最高法院在1972年审理的“塞拉俱乐部诉莫顿案”（Sierra Club v.Morton），就从联邦判例法的层次上放宽了对环境公民诉讼起诉权的限制。印度的公益诉讼也经历了从判例法到成文法的发展历程。以上实例表明，尽管环境权实体上的权利属性不能够完全被法律承认，但司法实践已经先行了一步，体现了法官对法的续造能力及形成公共政策的努力对法律制度的影响。这极大地说明了环境公益诉讼在实现法的过程中所发挥的巨大作用，我国在发展和完善法律体系的过程中绝对不应该对此视而不见。[5]

2.我国环境立法的缺陷带来的适法困境。由于我国环境立法的缺陷，法院在审理环境纠纷案件中往往会因为法律规则的不确定性而发生法律适用上的困难。（1）环境立法质量还有待提高。现有环境法律很多缺乏力度，原则性的要求多，明确而有力的规定少，缺乏可操作性。立法由于部门之间扯皮等原因，对相当一部分条款不得不做了模糊处理，这就导致某些环境法律规定既无大错，亦无大用，被人称为“豆腐法”。（2）法律制度内容规定不够完善。在循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。（3）环境法律规范体系不够协调统一。主要表现为环境法律体系的框架结构和内容构成不够成熟和科学，环境法律体系内部存在着不少的矛盾与冲突，以及环境法律规范之间在权利义务的配置和相关制度设计安排上不协调、不一致。（4）环境基本法存在着重大缺失。科学发展观与建设资源节约型和环境友好型社会的战略决策为环境资源立法确立了新的指导思想，提出了新的制度要求。而《环境保护法》自1989年制定实施后一直没有进行相应的修改，在日新月异的环境法制发展形势下不断暴露出缺陷、不足和极大的不适应性，已经无法含摄和体现整个环境法律体系的内容和精神，无法对环境法的各个领域进行综合、全面的调整与协调，已经难当“基本法”之责。[6]

3.环境领域司法水平较低造成的司法功能不彰。公益诉讼需要法官在致力于认定和维护某种可确定的公共利益时，更强调法院的政策形成功能。我国法院的司法消极主义运作方式在应对环境公益案件方面明显乏力，司法功能狭窄的现状影响了环境侵权问题的可诉性。我国的审判权在解决环境公益诉讼中暴露出来的司法功能障碍体现在：首先，由于环境公害是一个既复杂又新型的社会问题，而我国环境法律规范或制度中的空白点和缺漏又较多，而且环境纠纷处理的法律规范也不健全，法院在把这些处于利益形态的公共问题转化为具有可司法性的权利形态的法律问题时就面临着相当大的矛盾和冲突，即现行立法尚未将案件所争诉的利益赋予特定的权利表现形式。同时，受传统诉讼理念和制度制约，环境诉讼的起诉资格、环境权的司法救济、举证责任的分配等方面的制度规范，还无法适应现代环境保护的需要。这就导致环境司法实践中，经常出现许多环境纠纷案件不被法院受理，一些环境侵权案件审理中有关环境权利的合理主张不被法庭所支持等问题。其次，公益诉讼对社会公共利益的维护，实际上旨在寻求改变现行的公共政策或确立一项新的公共政策。环境公益诉讼对环境公益的维护实际上可能会涉及现行的公共政策及法律制度的改变或新的公共政策及法律制度的确立。因此，法院在处理一个具体的环境公益诉讼案件时，其处理往往会“拔出萝卜带出泥”。常表现为案件的处理结果往往与潜藏在案件背后的公共政策的调整、现行立法的修改和完善等社会性的大问题密切相关。[7]因此，一定程度上，将使其演变为既是一个程序法问题，更是一个实体法问题，而且可能带来的不仅是法律制度的创新，实质上还是一个政治理论与经济理性及国家制度安排的问题。它将是借助于可持续发展的理性，对现行相关法律制度及国家政策进行创新的重要路径，而我国法院难以承担这一重任。

目前我国环境司法上的一大问题即是法院的“无奈缺席”。环境公益诉讼在我国发展的关键之一，是必须重新审视法院的功能，扩展法院的公共政策形成功能。

三、我国法院参与环境公共政策形成功能的路径：环境判例

法院行使公共政策创制功能的方式主要有两种：一是法律解释，二是创造判例。法院通过这两种方式介入公共决策，并不意味着司法的越权。反之，由于这是维护裁判统一之必需，所以应视作法院裁判职能的合理延伸。况且，法院的法律解释和创造判例活动，都明显有别于立法机关和行政机关的公共决策行为。一般而言，法院不能“凭空”就某一事项发布一般性决策，它只能结合个案的审理来推动一项公共政策的形成。在这里，公共政策只是法院关于法律的理解和个案的判决立场在效力上获得拓展的结果。目前，在公共政策创制领域，我国法院的地位和作用是比较有限的。首先，法院的法律解释权是不完整的。其次，我国实行单一的成文法制度，判例在理论上没有拘束力，在实践中也不受重视。所以，我国法院的公共政策创制功能的唯一体现就是最高法院的审判解释。现阶段我国的司法解释以抽象解释为主要形式。抽象解释是就普遍应用法律问题作出系统而具有规范性的司法解释。抽象解释目前在我国最受非议，被指责为超越司法解释权的“司法立法”。

依笔者看来，中国法院参与公共政策形成的最佳方式应当是判例。原因是：当今时代，即使不实行判例法制度的大陆法系国家也在不断地借鉴判例法传统，某些高级法院的典型案件事实上起着判例法的作用。欧洲联盟判例法就是欧盟法律的一个辅助渊源，在某些情况下还成为某一领域调整社会关系的主要法律渊源。凭借判例法或判例，法院不仅维护了裁判的统一，而且实际上也创造了公共政策。尽管我国没有英美法系国家的判例法传统，但在大陆法系和英美法系20世纪下半叶不断融合与趋同、判例法的作用逐渐被大陆法系国家所重视的发展形势下，我国也应当注重判例法的优势及其在我国法治实践中可能的作用空间。从我国目前的实践看，判例在提供审判依据、弥补立法不足方面起着越来越重要的作用，而且在某种意义上已具有了近似于正式法律渊源的性质与地位。[8]我们可以效仿大陆法系国家的做法，在坚持成文法主导地位的前提下，适度提升判例的地位和作用，创建中国化的判例制度。将判例纳入司法解释的范畴是实现法律在司法审判中获得统一适用的合法且切实可行的有效途径。[9]在环境法领域，判例法国家的法官在诉讼中作出的判决对今后的同类环境纠纷案件和下级法院审理同类环境纠纷案件具有约束力，可作为今后案件当事人援引的依据，即使在不承认司法判决的判例效力的国家，判例对同类环境纠纷案件的审理也起着重要参考作用。先例判决将为其后的相关判决及行为提供预期。法院对纠纷的裁决，实际将影响诉讼当事人的预期。此外，判例的引入和功能发挥还将对环境法在其他方面的局限性有着一定的弥补和克服功效，有助于促进环境法的发展完善。在这种形势下，我国应该适当引入判例，重视发挥判例对环境法律实施尤其是环境司法的指引功能，充分配合环境法的实施，尽可能地弥补环境法在法律实施方面的不足。我国环境公益诉讼制度的构建涉及我国诉讼制度的重大变革，甚至对司法体制提出了新的要求。我们认为“从司法到立法的上升路径”的设想具有合理性。

并不是所有的法院都可以判例的形式参与公共政策的形成，只有最高人民法院才享有以判例参与公共政策形成的专门权力。第一，判例的决定或认可主体应该是最高人民法院。最高人民法院不仅拥有司法解释权，而且还具有案例选编方面的经验和理性，应该由它决定和认定哪一些案例是典型案例，哪些典型案例对制定法的具体含义作出了明确的案例阐释以及对一些疑难问题给出了有效的法律解决方法。第二，确立遵循先例原则。下级法院在审理案件时，不仅要参考这些判例，而且在遇到相似法律事实时应该保持与判例的一致性。当事人可以就判例规则和原则向法院主张权利，要求司法保护。第三，确立为判例的典型案件应该来源于最高人民法院审理的案件和各高级人民法院在本辖区内选定的案例。第四，判例的发布程序。最高人民法院在选定判例前可以直接调卷审查该案件，凡被选定的判例，经统一编号并发布或公布，对全国法院或一定司法辖区的判决具有拘束力，在司法判决中可以引用，也可以成为上级法院变更或撤销案件的理由。

[1]刘荣军.程序保障的理论视角[M].北京:法律出版社,1998：46-47.

[2]李祖军.民事诉讼目的论[M].北京:法律出版社,2000：192.

[3]吴勇.可持续发展与环境诉讼的更新[J].甘肃政法学院学报,2007,（5）.

[4]钭晓东.论环境法功能之进化[M].北京:科学出版社,2008：229-304.

[5]齐树杰，林建文.环境纠纷解决机制研究[M].厦门:厦门大学出版社,2005：130.

[6]张梓太，李传轩，陶蕾.环境法法典化研究[M].北京:北京大学出版社,2008：198-199.

[7]H·盖茨.公益诉讼的比较法鸟瞰[M]//莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义，刘俊详，译.北京:法律出版社,2000:66.

[8]封丽霞.法典编纂论——一个比较法的视角[M].北京:清华大学出版社,2002:441.

[9]董皞.论判例与法律统一适用[J].岭南学刊,2007，（2）.

D926.2

A

1002-7408（2010）12-0089-03

刘萍（1969-）女，河南开封人，长安大学政治与行政学院讲师，法学硕士，研究方向为诉讼法学。

[责任编辑:闫生金]