我国地方政府创新的可持续性：影响因素与对策

傅金鹏，杨继君

（1.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433；2.广西大学公共管理学院，南宁530004；3.中共广西区委党校公共管理教研室，南宁530021）

我国地方政府创新的可持续性：影响因素与对策

傅金鹏1,2，杨继君3

（1.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433；2.广西大学公共管理学院，南宁530004；3.中共广西区委党校公共管理教研室，南宁530021）

地方政府创新的可持续性具有两个维度：时间存续性和空间辐射性。影响地方政府创新在时间维度上的因素主要有：创新的推动者、制度化水平、组织（官员）利益、上级态度和社会关注度等；在空间维度上的影响因素包括：创新者（包括上级）的推广意识、政府间竞争－合作程度、绩效评价方式和环境差异性等。促进我国地方政府创新的可持续性,应当从绩效评估、制度空间与制度化、与非正式约束的吻合度以及社会主体共治等几个方面寻求治理之道。

地方政府创新；可持续性；绩效评估；制度空间；治理

一、问题的提出

对地方政府来说，如何产生出一个创造公共价值的创新项目是一个非常重要的问题。而另一个问题——如何保证创新项目可以持续下去，而不是夭折——同样重要。在国外，以夭折而终结的创新并不少见。保罗C·莱特（Light）在其著作中曾这样写道：“根据我自己对《政府再造》中所高度颂扬的35家明尼苏达创新项目的分析显示，就在本书即将付样之时，大约有1/3的项目都要么夭折，要么奄奄一息了。”[1]前言在我国，高新军（2008）对地方政府创新项目进行跟踪调查后发现，“就是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目，也有差不多三分之一名存实亡了。”[2]因此，地方政府创新的可持续性问题就成为重要的理论和实践问题了。

在国外，保罗·莱特（Light）研究过非营利组织和政府机构创新的持续性问题。沃克（Walker）、弗吉尼亚·格雷（Gray）、朗西丝·贝瑞（Berry）和威廉·贝瑞（Berry）等人则较多关注政府创新在州之间的扩散问题。由于政治体制等因素的差异，国外的研究成果在我国不具有较强的解释力，故不赘述。我国学者对地方政府创新可持续性的研究是零散的，不成体系。李景鹏（2007）曾分析过地方政府创新不能长期坚持和不能推广的原因。王焕祥（2007）等人将影响地方政府创新可持续性的因素分为内生决定因素和外生决定因素，但是，为了建构模型没有对一些主观因素进行详细分析。高新军（2008）、陈雪莲等人（2009、2010）的实证研究触及到了可持续性的问题。对于如何促进创新的可持续性，何包钢(2006)和李景鹏（2007）曾试图提出解决办法，但不够全面。

总的来看，已有的研究成果存在如下问题：第一，对政府创新可持续性的界定模糊不清，没有触及“可持续性”的真正涵义。第二，对影响政府创新可持续性的因素缺乏系统分析。第三，没有深入论述这些影响因素的形成和作用机制。这直接影响到如何促进政府创新的可持续性这一重要问题。本文结合政府创新实践，从地方政府创新可持续性的两个维度出发分析影响因素，并提出增强地方政府创新可持续性的对策建议。

二、地方政府创新可持续性的涵义

明确“可持续性”的涵义是理解“地方政府创新可持续性”的关键。“在过去的二十年里，社会科学家一直在努力为可持续性的概念下一个明确、清晰的定义，并取得了一定的进展。首先，他们达成一致的最重要一点是：可持续性概念中最首要的是未来，……”[3]未来是一个时空概念。就地方政府创新而言，应从时空的角度对可持续性进行阐释。地方政府创新可持续性的涵义是指一项地方政府创新的核心技术或思想在时间上的存续性和在空间上的辐射性。理解这一概念应把握如下几点：

第一，地方政府创新的可持续性是就创新的核心技术或思想而言的。一项政府创新的价值在于其效益的显著性，这是由创新的核心技术或思想决定的。地方政府创新的可持续是其核心技术或思想的可持续，而不是一项政府创新在形态上完整保持下来或照搬到其他部门、层级甚至地域。浙江温岭市“民主恳谈”[4][5]就是地方政府创新可持续的典范。“民主恳谈”的核心技术或思想就是通过群众之间和干群之间平等对话、参与和协商来治理公共事务。尽管“民主恳谈”经历了“农业农村现代化建设论坛”、“村民民主日”、“民情恳谈”、“农民讲台”和“参与式预算”等多种形式，也许将来还有其他形式，但是其核心技术或思想并没有中断。恰恰是形式的变化展示了核心技术或思想的可持续性。

第二，地方政府创新可持续性有时间和空间两个维度。从时间维度来看，一项政府创新应具有强生命力，表现为核心技术或思想能够持续发挥效用。从空间维度来看，一项政府创新能产生示范效应，其核心技术或思想能够辐射到不同部门、不同层次甚至不同地域。

第三，地方政府创新的可持续性是通过创新诸要素的结构性协调来实现的。地方政府创新的要素主要包括创新本身的要素和创新环境要素。前者是指创新的主体、对象、内容、目的和手段或方法等；后者是指地方政府创新的行政生态，如政治、经济、社会和文化等。

第四，地方政府创新的可持续性并不是说持续时间越长越好，也不是扩散范围越广越好。过于追求政府创新的可持续，固守曾经产生显著绩效的核心技术或思想，很有可能妨碍创新的再生产。因此，在促进政府创新的可持续性时必须科学评估该项创新的效益。

三、影响可持续性政府创新的因素分析

1.时间维度的影响因素。一项政府创新的存续时间是衡量可持续性的重要指标。存续时间是受多种因素影响的，既有源于创新本身的内在因素如创新的推动者、制度化水平和组织（官员）利益等，也有来自创新环境的外在因素如上级态度和社会关注度等。

创新推动者的态度和职位变动对政府创新的可持续性有着关键性影响。一项政府创新得到推动者一如既往的支持是可持续性的必要条件。如果推动者对创新失去信心或兴致，不继续关注这项创新的发展，那么这项创新很可能会中断。正如莱特（Light）所言：“组织是否能够为达到理想生存状态而进行必要的创新和持续创新活动，正是取决于机构领导者。”[1]19推动者职位变动往往意味着一项创新的终结。就政府绩效考评而言，一项政府创新的绩效总是归功于其推动者，继任者从中获取的个人收益总是有限的。这导致继任者对前任创新的支持度也很有限，例外情况是前任成为后任的上级。因此，无法从继任者那里得到持续关注的政府创新往往以非正常结束而告终。对创新个案的观察表明,导致创新最容易中断或停止的因素是创新者的变化。[6]

制度化水平是第二个内在因素。制度化水平包含两个维度，一是将政府创新的成果“文件化”的频率，二是“文件化”的效力等级。如果不断地用规范性文件巩固一项政府创新的成果，那么制度化水平就高；如果这些规范性文件的效力等级越高，那么制度化水平也提高。制度化水平越高，意味着一项政府创新得到了强有力的“制度”支持，那么可持续性就强；反之，可持续性就弱。“民主恳谈”创新就是制度化的典范。温岭市在2001年和2002年出台《中共温岭市委关于进一步深化民主恳谈活动，推进基层民主政治建设》两个文件，2004年发布《关于“民主恳谈”的若干规定(试行)》[4]，这一系列较高频率和效力等级不断提高的“文件化”行为使得“民主恳谈”持续下来。

组织（官员）利益是另外一个影响政府创新可持续性的因素，它包括收入、权力、名誉和安全等等。如果一项政府创新会大幅度增加组织（官员）利益，这项创新就会持续下去；如果它有损于组织（官员）利益，则无法持续。正如安东尼·唐斯（Anthony Downs）所言，“自利的官员反对任何会导致纯粹削弱他们自身价值的变革。”[7]209始于2000年的重庆开县麻柳乡“八步工作法”在解决农民集资管理问题时卓有成效，这一创新因此声名鹊起。但是，这种民主参与方式无法进入上级转移支付的运用过程。[2]组织（官员）利益在一定程度上造成了“八步工作法”功能退化。有学者通过问卷调查发现，在影响创新中断或停止的各种因素中，“部门利益”被排在首位。[6]

上级态度在一定程度上决定了下级的行为。在我国现有制度框架下，“下级服从上级”是一条义务性和原则性的规范。当上级掌握着下级的各种资源（升迁、拨款和特权等）时，这条以秩序、大局和公共利益为初衷的规范很容易变成教条。同时，我国问责制还处在健全之中，上级会格外关注下级的举动。因此，要进行有一定政治风险的政府创新，下级必须得到上级的首肯或默许。上级的支持会极大地促进创新的可持续性，如山西省于2006年启动的地税“两个操作示范”改革创新。2007年12月，这项政府创新在国家税务总局举行的全国税务系统服务培训班上被作为典型向兄弟省份介绍。[8]

社会关注度对政府创新既是一种压力也是一种动力。可以从学界、媒体和公众三个层面来衡量社会关注度。一项政府创新的社会关注度与学界研究、媒体报道和公众参与的程度正相关。学界的研究越深入，媒体的报道越广泛，公众的参与越深入，则意味着社会关注度越高。社会的高度关注无疑会增强创新者的责任感和成就感，同时，地方政府创新也能得到多渠道的智力支持。但是，在政府创新实践中，形成了社会关注不足的局面：学界的关注大多停留在创新项目后期的理论总结上，而且以体制内的政策咨询机构为主；一项创新在需要宣传绩效时，关注的大门才向媒体敞开；公众的关注形式往往是被动式的“征询意见”。总之，社会对地方政府创新的关注在项目论证、启动和执行等环节存在不足，这些恰恰是影响创新可持续性的关键环节。

2.空间维度的影响因素。影响地方政府创新的空间可持续性的因素有很多，其中较为主要的是：创新者（包括上级）的推广意识、政府间竞争－合作程度、绩效评价方式和环境差异性。

创新者的推广意识是由敏感性、责任感、公共利益意识以及价值观所决定的。推广意识强则意味着创新的核心技术或思想在不同部门、层级甚至地域得到扩散。而且，上级的推广意识对创新的空间可持续性至关重要。在我国，地方政府进行的许多试点创新项目能够在邻近地区乃至全国扩散，几乎都与上级的推广和授意有关。例如，2000年在安徽进行的农村税费改革取得明显成效后，很快就在湖北、河南等20个省区先后开始了此项改革。[9]这归功于中央对“三农问题”的重视。

政府间竞争－合作程度是另一个影响因素。现代政府作为利益主体，相互之间既有竞争也有合作。如果一项地方政府创新在业务或结果上与其他地方政府形成利益竞争关系，那么有关创新的信息可能被垄断，这将导致政府创新在空间上不可持续；如果形成共赢互利的合作关系，那么这项政府创新就具备可持续性。例如，某一地方政府成功进行了招商引资模式创新，在资源有限的情况下这一创新在空间上将不具备可持续性。而涉及安全、环境和教育等互利领域的创新，其空间可持续性则大大增强。

绩效评价方式的影响不可忽视。在实践中，官员对首创新（原创新）和引进创新（复制创新）的评价是存在区别的。一般认为，前者是创新精神的体现，而后者仅仅是一种学习态度，因而对前者的评价往往高于后者。这种绩效评价方式在一定程度上限制了地方政府创新在空间上的可持续性。

环境差异性是促进地方政府创新的空间可持续性必须考虑的因素。经济发展水平、受教育程度和生活习惯等环境因素往往成为一项政府创新“水土不服”的症结所在。例如，基层协商民主制度在沿海经济发达地区和西部落后地区就有不同程度的适应性。原因可能是：贫困地区的群众往往无暇顾及协商民主；受教育程度低的群众不具备足够的利益综合、表达和谈判能力，等等。更重要的是，生活习惯可能会降低群众对一项政府创新的认同感，无法产生兴趣甚至对抗创新的规则。

四、增强地方政府创新可持续性的对策

由于上述诸多因素的影响，解决地方政府创新的可持续性问题就变得十分困难。下面针对这些影响因素提出几点综合性建议：

第一，在绩效评估上寻找突破口，建立科学评估地方政府创新绩效的指标体系和评估机制。

（1）将地方政府创新能力纳入总体评估体系，主要评估创新的效果，突出政府创新可持续性的权重。（2）设计科学的评估指标对创新项目进行单项评估。既要评估投入也要评估产出；既要评估过程也要评估效果；同时，将评估的结果作为创新是否存续的依据。（3）完善绩效评估机制。建立多维度评价体系；提高公众特别是创新受益者的评价效力；取消对首创新（原创新）和引进创新（复制创新）的差异性评价，以结果为主。

第二，明确地方政府创新的制度空间，提高制度化水平。地方政府创新的制度空间是基本政治制度或政治框架提供的创新范围、界限或原则。在当前和今后，地方政府创新的制度空间是“党的领导、依法治国、人民当家作主所构成的基本政治框架”，[10]这一制度空间为地方政府创新提供了广阔的天地，也为创新的制度化提供了充分的保障。因此，提高制度化水平是在上述确定的制度空间内而言的。那么，怎样才能提高地方政府创新的制度化水平？首先，在制度空间内赋予地方政府创新自主权，降低创新的政治风险，“应赋予少数地方政府创新特许权，允许其部分突破现有法律、法规和制度的规定，……”[11]“地方政府制度创新必须拥有一定的自主权”[9]是制度创新产生正向区域性扩散效应的条件之一。其次，用规范性文件巩固创新的成果，将创新的成果“文件化”。在推进创新的过程中，不断用文件或规定的形式固定创新成果；同时，随着创新的深入和推广，应提高文件或规定的效力层次。再次，将政府创新与当前相关制度对接，使创新常规化。“参与式预算”就是浙江“民主恳谈”与基层人大制度对接的成果[5]，此项成果更重要的意义是“民主恳谈”走向了常规化。

第三，提高地方政府创新项目的核心技术或思想与非正式约束的吻合度。在诺斯那里，非正式约束由“（1）正式制度的延伸、阐释和修正，（2）由社会制裁约束的行为规范，以及（3）内部实施的行动标准”[12]56构成，它们“嵌入在习俗、传统和行为准则中”[12]7，是“解释历史变迁路径的关键之所在”[12]7。然而，与之对应的“正式规则，即便是在那些最发达的经济中，也只是型塑选择的约束的很小一部分（尽管非常重要）”。对一项地方政府创新而言，其核心技术或思想应生长在社会习俗、传统习惯和行为准则的土壤之上，与之匹配才能增强创新的可持续性。

最后，提高地方政府创新的社会关注度，形成政府、理论界、媒体和公众（特别是受益者）共治的创新格局。按照信息公开的要求，政府应开放创新的整个过程；从论证、启动、执行、总结到推广的各个创新环节充分利用理论界的智力优势，特别是拓展校府合作模式；作为“第四权力机关”[13]13的媒体也应有机会关注创新的各个环节，发挥宣传和监督作用；提供多渠道参与途径，了解公众对政府创新的诉求，让公众参与创新过程，赋予公众评价创新绩效的权力，从被动参与走向主动参与。

[1][美]保罗·C·莱特.持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织[M].北京：中国人民大学出版社,2004.

[2]高新军.地方政府创新缘何难持续——以重庆市开县麻柳乡为例[J].中国改革，2008,(5).

[3][美]玛丽·金.可持续性究竟意味着什么？[J].经济资料译丛，2009,(1).

[4]褚松燕.“民主恳谈”：政府创新的维度与限度[J].甘肃行政学院学报，2007,(3).

[5]陈朋.民主恳谈:生长在中国改革土壤中的协商民主实践——基于浙江温岭民主实践的案例分析[J].中国软科学，2009,(10).

[6]杨雪冬,陈雪莲.政府改革创新的社会条件与发展状态——地方干部的视角[J].社会科学，2010，(2).

[7][美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[8]王巧玲.地方政府改革创新可持续推进的困境及解决之道——以山西地税“两个操作示范”改革为审视参照[J].甘肃行政学院学报，2010,(1).

[9]张尔升.地方政府创新的区域性扩散——基于皖琼农村改革政策的分析[J].探索与争鸣,2007,(2).

[10]王勇兵.地方政府创新：制度空间与路径选择[N].学习时报，2006-2-28.

[11]国家行政学院研究室.应赋予少数地方政府创新特许权[J].中国行政管理，2003,(4).

[12][美]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海格致出版社,2008.

[13]竺乾威.公共行政理论[M].上海：复旦大学出版社,2008.

D67

A

1002-7408（2010）12-0014-03

国家社科基金项目“应对突发事件决策模型仿真优化研究”（10XGL012）；广西大学社科基金项目“新农村建设中农村灾情治理能力研究”（X081062）的阶段性成果。

傅金鹏(1980-)，男，湖南常德人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，广西大学公共管理学院讲师，研究方向：比较公共行政和比较地方政府；杨继君（1973-），男，湖南常德人，中共广西区委党校公共管理教研室工程师，管理学博士，研究方向：应急管理、博弈论和供应链。

[责任编辑：王润秋]