晋升激励、官员注意力配置与公共品供给

张永军，梁东黎

（南京大学a.商学院；b.经济学院，南京210093）

晋升激励、官员注意力配置与公共品供给

张永军a，梁东黎b

（南京大学a.商学院；b.经济学院，南京210093）

晋升激励造就了地方政府强烈的推动经济增长动机，也成为改革开放以来我国经济快速增长的一个重要原因。晋升激励同时也使得地方政府对不同公共品形成差异化的注意力配置。由于与地方官员晋升指标的弱相关性，教育、医疗卫生、公租房、社会保障等软公共品供给低于社会需求水平。解决办法包括逐步改变晋升激励的考核指标体系；推进行政体制改革，增加自下而上的呼吁机制的作用，使其成为影响地方决策的一个重要变量。

晋升激励；官员；注意力配置；公共品；行政体制改革

自1978年改革开放以来，我国经济年均增长率达9.6%，并已经持续30多年，经济总量迅速扩大，国际地位大幅提高，堪称举世瞩目的奇迹。“中国奇迹”已成为经济学家们研究增长问题的上佳案例。在各种探寻中国经济增长原因的理论中，晋升激励理论更多关注地方政府行为。晋升激励理论认为中国的经济增长离不开地方政府在特定激励体制下的积极作用，即地方政府为争取外商投资、对外贸易、优惠政策等展开激烈的竞争，推动了各地区的经济增长。但是，众所周知，中国的增长模式也带来了一系列亟需解决的问题。尤其是由于地方政府公共服务职能不到位、提供公共品效率不高，对不同类型公共品偏好存在着差异，特别是对教育、医疗等软公共品的注意力投入不够，导致人民生活水平提高不快，改革成果未能为广大人民群众所共享。合理的注意力配置是合理经济行为的基础，[1]地方政府为什么产生这样的注意力配置？这种不同的注意力偏好对硬、软公共品供给有怎样的影响？本文从地方政府推动经济增长的晋升激励入手，通过剖析地方官员对公共品的注意力配置差异，解释以上问题。

一、有关研究文献回顾

在地方政府行为和经济增长关系上，钱颖一、Weingast等（1997）开创性地提出了“中国特色的联邦主义”假说。他们认为中国地方政府激励动力来自于行政分权和财政分权，地方政府拥有许多经济管理的自主权力并能够与中央分享财政收入。[2]本世纪后有许多文献较全面地考查了政府体制安排对经济增长的利与弊。周黎安（2004）从晋升激励的角度探讨处于政治晋升博弈之中的中国地方官员的“非合作”倾向。周黎安（2007）把从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式当作政府激励与增长的关键线索。晋升锦标赛将地方政府官员置于强激励之下,使得官员有动力改善市场推动增长。但这种强力激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突的问题，导致了许多扭曲性后果，成为当前经济面临的各种重大问题的主要根源。[3]王永钦等人（2007）认为在高程度的分权体制下,中国地方官员升迁制度过于强调短期增长目标，忽视了其它长期目标，导致了公共服务提供的低效率。[4]丁菊红、邓可斌（2008）考察了政府偏好与公共品供给之间的关系，公共品供给的变化与分权程度变化相互影响，以此解释中国软性公共品供给不足的现象。[5]刘瑞明、白永秀（2010）从政治控制权收益的角度出发，将财政分权激励理解为地方政府官员横向“自我晋升”激励，将传统的晋升激励理解为纵向晋升激励，用一个基于政治控制权收益的晋升激励框架同时引入财政分权和升迁激励，讨论地方政府官员的竞争行为及由此带来的种种问题，包括晋升激励下的公共品供给偏向问题。[6]这些文献大多没有述及地方政府对软硬公共品偏好差异的内在原因，尤其缺乏从地方政府官员对软硬公共品的不同注意力视角详细考察不同类型公共品供给的相对过剩与不足。

二、晋升激励、官员注意力配置与公共品供给

从晋升激励推动中国经济增长的现实积极意义出发，考察晋升激励对地方政府官员注意力配置的作用机制，可以捕捉利益最大化下的地方官员的理性选择对不同类型公共品供给的影响。

1.晋升激励与经济增长。中国治理结构的一个重要特征是政府控制着大量的经济社会资源，政府内部实施“下管一级、对上负责”的集权式等级体制。在这种体制内人们遵循沿着等级的升迁而增加利益是一般原则，为追求利益而竞争上级职位显示出经济人的理性。上级领导为激励下级官员以完成特定任务，通过将下级官员置于竞争职位的激励下，发动完成任务指标的锦标赛，这种激励模式被称为晋升激励。中国的晋升激励得以发挥作用，有两个重要前提：一是财政分权，可视为“自我晋升”横向激励，中央政府向地方政府让渡相当多的经济管理权力，地方政府官员因而通过政治控制权力而获得一定收益；二是一般意义上的职位升迁带来的利益增加而产生的激励。[6]

以中国经济发展的经验事实来看，晋升激励对经济增长产生了积极的作用。经济分权的横向激励调动了地方政府的积极性，使其产生了促进市场化进程的极大热情，有效地提高了地方经济效率，推动了地方的经济增长。张晏和龚六堂（2005）对1986—2002年扩展样本的研究发现分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正。[7]纵向的晋升激励驱动地方政府官员为了政绩而展开GDP增长率的竞争，地方政府主官每年不仅要保证GDP保持一定的增长速度，还要根据GDP等指标排名比较竞赛的成绩，这种晋升激励成为地方经济增长的主要源泉。周黎安（2005）在实证研究中发现地方官员的升迁与本地经济增长绩效挂钩，以GDP指标的相对绩效来考核官员，强化了地方官员推动以GDP衡量的经济增长的动机。[8]

2.晋升激励与官员注意力配置。晋升激励在推动经济增长的同时，由于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，也产生了较多经济活动的扭曲。这些扭曲表现在：其一，对于GDP指标的偏好。GDP增长的相对绩效只是一个次优的考核地方官员政绩的具有信息量的指标，在经济发展到一定阶段、解决了温饱问题之后，大众对公共品尤其是教育、医疗等软公共品的需求越来越大，GDP增长指标难以充分衡量经济发展的内容；其二，相对绩效的评估会造成各地之间相互拆台的恶性竞争，地区分割和诸侯经济阻碍了全国统一市场的发展；其三，由于晋升中政治网络、权钱交易的干扰，或者各个地区发展条件的异质性，使得相对绩效的评估不再有效，因而晋升不能产生激励；其四，地方政府承担着发展经济、维护公正、提供制度、建设基础设施等多重任务，但是地方政府偏好短期内增加GDP的任务，即使具备了一定的经济实力，也不愿意把注意力从GDP转移到对软公共品投入上。这就是本文定义的地方政府官员注意力配置问题，即形成GDP指标的路径依赖，注意力难以适时转移到软公共品上来。

地方政府注意力配置固化是晋升激励造成的扭曲后果之一。地方政府将资源集中配置在外部性较强、短期内可促进GDP增长的硬公共品上，这符合一般理性人的特点。在向上负责、下管一级的政治集权体制内，由于地方政府占有信息优势，上级政府监督成本较高，因此，尽管软性公共品的供给不足，但是由于缺乏公共品消费者的呼吁机制，或者这种呼吁机制不足以影响地方官员的效用函数，结果导致软公共品供应不足成为常态。换言之，这种晋升激励将固化地方政府重视硬公共产品歧视软公共产品的注意力配置，并产生特定的努力方向，软硬公共品供给不一致的局面已经形成：基础建设类的硬性公共品投资一直有增无减，而医疗、教育、卫生等软性公共品投资则显得相对不足（丁菊红、邓可斌，2009）。[9]长期看来，将造成严重的扭曲性后果——社会净福利的损失。

也有学者认为政治关系网络强度对官员的升迁起关键作用，这将导致晋升激励失效（陶然等，2009）。[10]但即便如此，产权模糊、监督缺位背景下利益最大化的地方官员也会将注意力配置到政绩工程和形象工程上，因为这样既可显示个人政绩以提供升迁依据，也可能直接增加个人经济利益。

3.注意力配置与公共品供给。地方政府对于不同类型公共品的重视程度不同。硬公共品如铁路公路机场，是一种准公共品，正外部性强，地方政府加大投资或可直接产生GDP增长效应，或能够通过收费回笼资金，或可降低交通成本以提高当地企业的经济效益；软公共品如教育培训医疗卫生事业，长期内会产生促进经济社会发展的溢出效应，但是短期内对于任期有限的地方官员没有利益增进意义，因此地方官员重视硬公共品供给而歧视软公共品供给是理性选择。

硬公共品过度投资。地方政府供给公共品时，和普通商品不同，作为公有产权的代理人，官员收益不受成本约束，即便意识到边际收益递减效应，其本人收益不受影响，而且常常是其供给的公共品越多，收益也越大。[11]由于缺乏自下而上的呼吁机制，因此对于供给过剩的纠正和惩罚有赖于上级政府的发现和实施，但这在现实中可能是偶然事件。

软公共品供给不足。为了能够在竞争中胜出，地方官员没有动力将注意力和努力配置到不易度量、GDP增加效应慢的软公共物品供给上。尽管教育医疗及社会保障等公共品能够长期提高人民的生活福利。1998年中央提出从“建设性”财政向“公共财政”转型，要求政府公共支出重点由过去的硬公共品支出（如基建投资）过渡到以教育、医疗卫生与福利等软公共品的支出，但是近年我国科学、医疗卫生等公共领域的财政支出比例不升反降。

晋升锦标赛提供的激励结构与公共财政的转型存在着严重的矛盾，晋升激励把考核指标重点放在经济增长上，地方官员更关心的是任期内经济指标的高低。在我国政治治理体制下，尽管经济发展步入了一个新阶段，人们已经产生了对教育、医疗、社会保障等问题的更多的关注和需求，但民众的呼吁（voice）不能进入地方官员的效用函数从而对官员的升迁产生影响。不过随着中国政治体制改革的展开，这种现状将得到缓解，特别是当前网络问政的出现，表明信息不对称和监督成本过高的约束将会有所变化。

三、软公共品供给不足的典型表现

相对于硬公共品过度投资引发的资源浪费、贪污腐败问题，软公共品供给不足与人民生活福利水平关联更大。

1.教育资源匮乏问题。教育的一个重要特征是“十年树木，百年树人”，投资大、见效期长，因此追求短期绩效的地方政府官员对教育发展的态度暧昧，投入相对不足，甚至许多地方采取了“甩包袱”的做法，进行了大规模的市场化、民营化改革。[12]上世纪90年代政府提出教育支出占GDP比重要达到4%，尽管仍低于4.5%的世界平均水平，但直到2008年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到3.48%，已是历史最高水平。政府教育投资的不足对居民消费有挤出效应，居民的可支配收入对教育的支出比重会增加，抑止了消费需求。

2.医疗卫生资源不足问题。近年来社会普遍抱怨的“看病难、看病贵”反映了政府在医疗卫生领域的职能的不断弱化，公益性责任下降。政府卫生支出占国内生产总值的比重最低点1995年只占GDP的0.64%，2008年仍然没有超过1%。政府卫生支出占卫生总费用的比重最低点是2000年的15.47%。近几年政府加大投入，2008年达到24.7%，[13]仍然低于低收入国家27%的平均水平，而美国这个指标为46%，与我国发展水平相当的泰国为56%。政府财政资金投入严重不足的后果是，个人负担比重高，医疗卫生事业市场化过度，保障水平较低，社会上因医疗服务不到位产生的冷酷事件频频发生。在卫生医疗资源提供上，中央政府对地方公众的需求敏感度较低，或因为信息不对称，难以满足各地群众的不同需求。地方政府在晋升激励下不那么关注本地公众需求偏好的改变，或即使知道也不去努力改善。

3.房地产价格飙升和公共住房不足问题。已有的许多文献认为，土地收入是地方的重要财源，地方政府对土地的垄断是房价飙升的重要推手。地方政府对不同用途的土地态度不同，对于工业用地以低价甚至亏本价出让，而对商住用地却通过“招拍挂”等方式高价出让，前者可以为地方带来增值税、所得税等稳定的未来收入流，后者带来一次性高额土地出让金，这是基于不同产业特点作出的一个理性选择。[10]在现行体制下地方政府的另一个理性选择是将扣除工业用地后有限的土地资源通过“招挂拍”方式高价卖给市场，并通过高税费的方式从房地产建设和销售中获取财政收入。高起的房价危害近年来已逐步显现，并越来越受到中央政府的重视，出台了一系列政策遏止房价过快上涨，但是在当前治理模式下的地方官员偏好是否能够转移、政策是否有效有待进一步观察。

4.社会保障建设滞后问题。社会保障类公共支出的效应需要相当长的时间才能表现出来，可能产生良好效应却是为继任者做了嫁衣裳，这种“搭便车”是作为理性人的官员不愿看到的。虽然近年来我国加大了在社会保障方面的支出，但是在这方面存在相当大的缺口，我国个人缴费水平和企业缴费水平仍然相对较高，政府用于社会保障的支出比例较低。社会保障体系不健全是广大居民消费需求不旺、储蓄动机强烈的一个重要原因。

四、结论和建议

通过上面的分析，我们有以下认识：地方政府在晋升激励下有着强烈的推动经济增长的动机，这是我国改革开放以来经济快速增长的一个重要因素；地方政府在晋升激励下对不同公共品形成差异化的注意力配置，似乎是一种合乎逻辑的必然；由于与地方官员晋升指标的弱相关性，教育、医疗卫生、公租房、社会保障等软公共品供给低于社会需求水平。

如众多文献所建言，改变晋升激励的考核指标体系是一个切中要害的解决办法，但是考虑到指标设计影响的广泛性、人们认识水平的狭隘性、各种经济变量作用的复杂性，如果指标失去对地方政府发展经济的激励，可能导致问题变得更糟糕，软公共品供给反而成了无本之木，因此这仍然将是一个循序渐进的过程，也是决策部门和学者们需要进一步研究的课题；另外一条路径更具有现实意义——推进行政体制改革，增加自下而上的呼吁机制的作用，使其成为影响地方决策的一个重要变量，这可能是逐步克服信息不对称、监督成本过大的一个重要途径。

[1]王宗胜，李腊生.基于注意力的经济行为[J].云南财经大学学报，2007,(12).

[2]Jin，H.，Y.Qian，B.Weignast.Regional Decentralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese style[J].Journal of Public Economics，2005,89：1719-1742.

[3]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007,(3).

[4]王永钦,张晏,章元,陈钊,陆铭.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失[J].经济研究，2007,（1）.

[5]丁菊红,邓可斌.政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权[J].经济研究，2008,(8).

[6]刘瑞明,白永秀.晋升激励与经济发展[J].南方经济，2010,(1).

[7]张晏,龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学（季刊）,2006,(1).

[8]周黎安,李宏彬,陈烨.相对绩效考核：关于中国地方官员晋升的一项经验研究[J].经济学报，2005,(1).

[9]丁菊红,邓可斌.转型中的财政分权、地区增长差异与公共品供给[J].南方经济，2009,(3).

[10]陶然,陆曦,苏福兵,汪晖.地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思[J].经济研究，2009,(7).

[11]逯波.寻租、权力腐败与社会福利:基于公共品供给的视角[J].财经研究，2008,(9).

[12]丁维莉,陆铭.教育的公平是鱼和熊掌吗？——基础教育财政的一般均衡分析[J].中国社会科学，2005,(6).

[13]卫生部统计信息中心.2009年我国卫生事业发展情况简报[EB/OL].www.moh.gov.cn.

D616

A

1002-7408（2010）12-0021-03

张永军（1975-），男，江苏淮安人，南京大学商学院博士生，研究方向：宏观经济运行；梁东黎（1948-），男，广东新会人，南京大学经济学院教授，博士生导师，研究方向：宏观经济学。

[责任编缉：孙巍]