我国林地保护面临的问题与对策初探

沈勇强 程爱林

（1国家林业局华东林业调查规划院 浙江金华 321001；2浙江省森林资源监测中心 浙江杭州 310020）

1 我国林地保护取得成效

1.1 实行了初级林地用途管制，保证了林地和森林覆盖率的稳步增长

各级林业主管部门依法将林地利用保护管理纳入职责范围，严格执行法律法规关于林地必须用于林业生产经营的规定，积极防患、制止、纠正和查处毁林开垦、采石、采砂、采土及擅自将林地改变为非林地等行为。从近三次的全国森林资源连续清查数据分析，可以看出全国林地资源、有林地面积、森林覆盖率稳步增长，分别从第四次（1989－1993年）清查的 26288.8 5万公顷、13370.35 万公顷、13.92%，增加到第五次（1994-1998年）的 26329.47万公顷、15894.09 万公顷、16.55%，再增加到第六次（1999－2003年）清查的28492.56万公顷、17114.15万公顷、18.21%。

1.2 加强了林地林木权属管理，保护了林权权利人的合法权益

推行林权制度改革，进一步明晰林权。中央 9 号文件颁发后,针对集体山林归属不清、权责不明、经营机制不活、产权流转不规范等制约林业发展的深层次矛盾和问题，通过改革,确立了经营主体,明晰了林地使用权和林木所有权,放活了经营权,落实了处置权,保障了收益权,广大农民和社会各界发展林业的积极性得到有效激发,森林资源的潜力得到有效释放。

加快了林权登记和变更登记。随着广大人民群众物权意识的普遍增强，各级林业主管部门顺势加快了林权登记和变更登记工作。截至2006年，重点国有林区林权证发放工作基本完成，退耕还林登记发证面积已占应发证面积的50%。全国林地登记发证面积达38.5亿亩，占林业用地总面积的90.1%。

1.3 建立了征占林地审核审批制度，初步实现了依法有偿使用林地

1998年以来，各级林业主管部门依照有关法律政策，认真履行征占用林地审核审批职责，不定期组织开展征占用林地执法检查或包含查处非法占用林地在内的林业专项执法行动，加大了对使用林地的监管力度，清理和查处了一批乱垦滥占林地案件，使我国的征占用林地管理取得了突破性进展，无序使用林地的状态得到了有效扭转。2006年，征占用林地依法审核率已由1998年的66.5%提高到91.2%，各项工程建设征占用林地基本做到了先审核审批、后开工建设，先缴纳森林植被恢复费，后办理征占用林地手续，初步实现了依法有偿使用林地。

2 存在的主要问题

2.1 林地流失状况依然严峻

从全国森林资源连续清查结果看，第六次清查期间（1999－2003年），林地逆转为非林地面积l010.68万公顷，与第五次森林资源清查结果相比增长了24%。其中，因调整区划和农业种植结构、毁林开垦、开荒种农作物、抛荒放牧使林地逆转为农牧地的面积855.47万公顷，占84.64%；因自然灾害、林地退化转为未利用地的面积47.86万公顷，占4.74%；城镇、道路和水电等各类工程建设征占用林地的面积l07.35万公顷，占10.62%。

2.2 非法占用林地行为屡禁不止

近年来随着国家对耕地保护力度的逐步加大，一些不合理的占地项目开始向林地、湿地转移，建设单位不按规定办理征占用林地手续，未批先占、少批多占，违法采伐林木，对林地和森林资源造成严重破坏，影响极为恶劣。据统计，2005年度全国经审核（批）的合法征占用林地项目有 1.4万起，占用地面积7.6万公顷，仅占第六次连续清查推算年均征占用林地21万公顷的36%，占年均征占用有林地11万公顷的70%。

2.3 缺少针对各地区实际情况的分区管理政策

全国不同地区的林地以及同一地区不区分林地资源的丰度、生态区位的重要程度和社会经济的发展水平，使用同一套政策标准，致使部分地区呈现政策与实际不相适应的情况。如国家按地类、林种而没有区分地区地统一规定森林植被恢复费征收标准，在北京、上海等经济发达而林地资源又相对稀缺的地区，这个标准就显得过低，起不到用经济杠杆落实“各项工程建设应当不占或少占林地”的作用；而在江西、湖南、安徽等经济欠发达而林地资源又相对丰富的地区，这个标准又显得过高，致使国家经济社会发展必需的建设项目负担沉重。

2.4 征占用林地的补偿标准过低

在全国大部分地区，征占用同一地区、相近条件林地的补偿费低于耕地补偿费近50%，广东、福建两省这一比例仅为30%左右，并且在具体实施过程中也没有对经营性项目和公益性项目实行有差别的收费，在客观上造成了建设项目选址向林地转移，在政策导向上不利于林地保护。

2.5 征占用林地审核的环节不合理

目前办理征占用林地审核审批手续是在建设项目批准或核准后，建设单位申请办理土地审批前，定位于土地审批的前置审核。实际上在项目批准后，其选址、路线已经确定并规划设计完毕，特别是对投资巨大并且有严格竣工期限限制的国家重点工程，前期工作已花费了大量的时间和资金，即使要穿越自然保护区、重点公益林区，或者占用珍贵濒危野生动植物繁衍地，林业部门也无法否决建设项目或要求其重新选址，这样，林业部门对征占用林地的审核客观上就只起到收森林植被恢复费的作用，不能很好地落实节约集约利用林地的要求。

2.6 对非法占用林地的违法犯罪行为打击力度不够

受地方保护主义的影响，一些地方对非法占用林地的违法犯罪行为制止不及时，打击不坚决、不彻底，在案件查处过程中，往往存在避重就轻、以罚代刑、以补办手续替代处罚的倾向，存在只对单位行政处罚、不追究责任人相关责任的倾向，立案难、查处难、追究责任更难，一定程度地助长了非法占用林地的歪风。

3 林地保护对策措施

3.1 科学划分林地保护等级

依据林地生态区位重要性、生态脆弱性、生物多样性以及林地生产力等指标，结合《全国林地保护利用规划纲要（2008—2020年）》规定的划分方法，科学划定特殊保护 （Ⅰ级）、保护和限制（Ⅱ级）、保障主要林产品生产基地建设（Ⅲ级）和适度利用（Ⅳ级）等4个林地保护等级。

3.2 建立和完善林地管制体系

落实强制性保护制度。在国家和省级自然保护区的核心区，大江大河源头、重点流域上游、重点森林和湿地地区、典型动植物区系地域、生物多样性丰富地区等区域内严禁砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，不得建设任何生产设施。

实行森林面积占补平衡制度。依照法律规定，经国家批准的能源、交通、水利等重点建设项目，因选址特殊和各种自然条件限制，确需要通过或占用林地，严格实行“占一补一”平衡制度，确保森林面积不减少。

完善自然保护区立法管理。我国自然保护区类型结构多样，有森林、野生动物、野生植物、湿地、荒漠、水域、地质地貌和海洋等保护类型，保护着各区域的森林生态、野生动植物及其栖息繁殖地、湿地、文化遗产和自然景观等实体自然资源，但又分属于林业、农业、水利、国土资源、环保和海洋等有关职能部门管理，没有一部专门针对保护区建设和管理的的统一法规，各职能部门的相关规章已难以适应发展的需要。

建立林地管护业绩定期检查制度。分级对国家重点公益林管护业绩进行定期检查，国家和省级每年抽查一次，县（市、区）级检查分半年抽查、年度检查和合同期满检查。检查工作由各级林业主管部门组织进行。

建立国家重点公益林管理信息系统。由国家林业局制定数据及接口规范，统一编制系统软件，并组织实施。

3.3 差别化投入补偿政策

增加Ⅰ级林地财政投入。Ⅰ级保护林地多数地处偏远贫困地区，交通不便、信息不灵、人才缺乏、投入不足，导致林地管理水平比较低下。一是要加大财政对Ⅰ级保护林地的保护投入力度，将日常保护管理经费纳入各级政府公共财政预算，用足用好中央补偿基金。二是强化对管理人员和技术人员的业务培训，提高人员整体素质。三是要建立健全相关规章制度，全面推行管护承包责任制、干部聘任制、劳动合同制和全员考核制，全面提高管护水平。

探索建立Ⅱ级保护林地生态补偿机制。建立并逐步增加Ⅱ级保护林地国家重点公益林专项转移支付规模，完善和提高对从事生态保护和建设的农牧民生活补偿。切实解决好生态补偿标准、具体补偿方式、补偿资金来源、补偿额度、补偿的公平性等关键问题，充分调动社会各方面投入生态补偿的积极性。

制定符合重点商品林基地建设的多方融资政策。国家对发展重点商品林给予国家政策性贴息贷款；利用国内、国外两个资本市场，增加重点商品林建设投入。明确国家对重点商品林工程建设给予资金扶持，主要用于森林防火、病虫害防治、优良种苗的开发和推广等。

全方位拓展林农投融资渠道。建立农民育苗、造林直接补贴制度。对于林木良种基地建设、生物能源基地建设、珍贵树种大径材培育、森林抚育等，国家在造林和基础设施建设方面给予直接补助。全面推进林权抵押贷款、林业小额贴息贷款，建立和完善政策性保险的政府补助政策。金融部门要在有效控制风险的基础上，探索推进林业信贷的担保方式，对农民林业合作社、专业协会、个体林场或林业股份合作经济等组织符合信贷条件，提供授信支持；建立健全农村林业再保险体系，逐步形成林业巨灾风险转移分担机制，探索开展政策性森林财产保险业务试点，确定保险品种、范畴和分类实施政策性保险补贴标准等，全面提高农民抵御灾害的能力，为林业发展创造良好的金融环境。

[1] 中国林学会森林经理分会. 森林可持续经营探索与实践，2006.

[2] 中国可持续发展林业战略研究.中国林业出版社, 2003.

[3] 中国山情.开明出版社，2003.

[4] 历次森林资源连续清查成果.

[5] 历年全国占用征用林地检查情况的汇总材料.

[6] 2004年重点公益林区划成果.

[7] 国家林业局2007年《全国“十一五”期间征占用林地定额编制成果汇编》.

[8] 全国林业自然保护区发展规划、全国林业系统自然保护区统计分析.

[9] 全国林业发展“十一五”规划.

[10] 国民经济和社会发展第十一个五年规划.

[11] 土地利用总体规划.

[12] 能源林建设规划.

[13] 速丰林建设规划.