城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议

易小燕，陈印军，肖碧林，李倩倩

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发 ［2004］28号)，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资［2005］207号)，并批复了在天津等5省市展开第一批试点工作。随后，国土资源部于2008年制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 (国土资发 ［2008］138号)，进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作。到2009年，国土部共批复了24个试点省份。

城镇建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。

城乡建设用地增减挂钩政策实施的目的是为了优化土地结构，缓解城市建设用地矛盾，推进农村城镇化和城乡统筹发展。政策出台后得到地方政府欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组，对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确:让农民上楼，节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。地方开展的城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题，有些地方将城乡建设用地增减挂钩政策演绎成了拆村运动，影响了农民的生产、生活和农村社会的稳定发展，后果不堪设想。……