公共财政制度建设与我国地方服务型政府构建

黄杰

公共财政制度建设与我国地方服务型政府构建

黄杰

随着20世纪90年代以来市场经济的快速发展和公民社会的不断成长，我国各级政府都面临着职能和角色等方面的转型，这一转型的基本方向和目标就是构建服务型政府。而建设一个有效运转的公共财政制度是化解这些困境和推动地方服务型政府构建的重要突破口，具体的现实路径是:改革、完善分税制和转移支付制度;构建合理的地方政府公共支出的基本结构;进一步规范和完善地方政府的预算制度。

地方服务型政府;公共财政制度;公共产品

20世纪90年代以来，随着现代市场经济的成长和自主的公民社会力量的不断发育，我国各级地方政府都面临着职能、责任和角色等方面的转型。事实上，“20世纪70年代末以来，在先后历经以政府机构精简为重心的改革阶段和以政府职能转变为重心的改革阶段之后，我国的行政改革在探索中于世纪之交迈入了以政府治理模式变革为重心的改革新阶段，明确提出构建服务型政府”①。这是当前我国各级地方政府改革和转型的基本方向。一般认为，服务型政府的基本职能就是为社会供给公共产品，而公共产品供给的基础就是公共财政，所以，在公共财政视野下探索我国地方服务型政府构建的现实路径是可行的。

一、政府转型和公共产品供给:建设公共财政制度的逻辑

21世纪初期的中国正处在一个经济社会大转型的重要时期。在这一时期，各级地方政府在地方经济社会发展中扮演着不可替代的关键角色，能否为整个社会提供有效的公共产品至关重要。而现有的政府难以完全履行这一职责。所以，政府转型势在必行、刻不容缓。当前同推动政府转型相衔接的是财政体制改革，它在某种意义上已经成为中国政府转型进程中不可或缺的重要内容。考察政府转型和公共财政之间的密切关系，可成为探讨服务型政府构建的有益尝试。

(一)政府转型:构建以公共产品供给为主要职能的服务型政府

经过30年的改革开放，我国已基本形成社会主义市场经济体制，但是各级政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”等现象依然不同程度地存在，政府在许多领域依然承担着多重角色，集裁判员与运动员于一身。19世纪80年代以来中国在政治体制方面的许多改革，直接或间接地促成了公民社会的兴起和成长。这些自主性力量的兴起和成长成为政府职能转变的重要外部推动因素。在这样的大背景下，改革全能型政府构建服务型政府就成为各级政府不可回避的现实课题。服务型政府同全能型政府的最为根本的不同点就在于它是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”②。它为整个社会提供有效而充足的公共产品和公共服务。这一职能的履行集中体现着政府“公共性”的性质，这也是服务型政府的本质属性所在。

(二)政府公共产品供给的基础:公共财政

公共产品供给的职能直接体现了现代政府公共性的基本性质，所以，如何提供有效的公共产品就成为评价一个政府公共性的重要标准。从某种角度看，推动政府转型、构建服务型政府，可以从政府提供公共产品的数量、质量和范围等方面来推行。这就必须考虑到政府公共产品供给职能如何履行的问题。从国家治理角度看，“建立一个有能力而且负责的国家，是现代国家建设的基本目标。要实现这个目标，需要在很多方面进行制度建设，重构国家治理制度。在这过程中，财政制度无疑是一个非常关键的环节。因为无论是什么性质的国家，其活动都离不开财政支撑”③。从某种意义上说，国家(政府)所有的职能都是财政职能，没有公共财政的有效支撑，现代国家(政府)的各种职能就难以真正有效履行。无疑，现代服务型政府职能调整的方向就是以提供公共产品和公共服务为主。政府职能调整是公共财政确立的前提，而公共财政又是政府提供公共产品的物质基础。所以，建设公共财政对于政府公共产品供给职能的有效履行至关重要。

“归根结底，公共财政是一种财政制度安排。只不过，与以往不同，它是一种以满足社会公共需要(而非满足其他需要)为主旨的财政制度安排。”④公共财政在国民经济和社会生活中都占有重要地位，它不仅仅是一种简单的经济制度，而且是一个现代国家重要的政治制度。在现代市场经济条件下，政府向公民提供公共产品和公共服务，而公民则向政府纳税，这本质上是一种交易关系和契约关系。公共财政所构建起的政府与公民的这种契约关系，为在公共财政视野下推动服务型政府的构建提供了重要的理论支点。

二、当前地方服务型政府构建进程中的财政困境

当前，我国许多地方政府都在积极推进服务型政府的构建，取得了许多进展，但也存在着政府公共产品供给职能难以有效履行等问题。产生上述问题的重要根源在于地方政府面临的诸多财政困境。这一困境的存在影响了公共财政制度的建立，进而又严重影响到地方服务型政府构建的进度。这种“财政困境”主要体现在下面四个方面。

(一)分税制改革内在的局限性使得现有财政体制具有过渡性质

1994年我国开始实行的分税制改革首要意义就是确立了中央财政的优先和主导地位，极大地改变了之前“放权让利”改革导致的国家财力极度分散、“强地方、弱中央”的局面，从而从根本上增强了中央进行宏观调控等方面的国家能力。分税制改革从根本上说是成功的，但是从分税制实行以来的情况看，该制度也存在一些局限性:一是中央政府与地方政府的事权划分不够清楚，收支范围的划分不合理，没有妥善地解决好地方分权问题;二是企业所得税仍按企业被管辖的行政隶属关系在政府之间划分收入，不是真正的“分税制”;三是税制结构不合理，在地方政府的收入中，“共享税”收入所占的比重太高，不利于地方之间的公平竞争;四是财力向中央集中与地方政府支出责任加大同时并存，“中央请客、地方买单”的现象层出不穷;五是财政转移支付制度存在不规范等问题尚需进一步健全。⑤分税制改革是在中国市场化开始初期进行的一次尝试性改革，在现在看来具有较强的过渡性质，它在市场经济不断完善的过程中将其内在潜力几乎发挥到了极致，对分税制进行深化改革势在必行。

(二)财政支出“缺位”和“越位”等问题并存，使得公共性难以凸显

从制度上讲，财政收入是取之于民的，当然就要用之于民。所以考察财政支出的领域和范围是评价一个政府公共服务性程度的重要标准，这集中体现了一个政府对公共资源配置的方向和态度。当前中国各级地方政府的财政支出总体上在不断趋于规范化和制度化。但是，也必须客观地看到存在的问题。一方面是“越位”现象。主要是指职能相近的政府部门重复建设，同时政府介入竞争性领域的开支比重偏高，甚至存在着与民争利的问题，这样政府就会产生机构臃肿、效率低下和负担沉重等一系列严重问题。另一方面是严重的“缺位”现象。主要是指政府提供公共产品和公共服务的能力不强，在城市基础设施建设、教育、科技、医疗卫生事业、公共交通和社会保障等方面投入不足。政府财政支出“越位”占用了过多财政资源，反而使得政府本应该大量支出的范围和对象出现财政缺口。这与公共财政的运行机理相悖，导致政府公共服务职能难以有效履行，从而严重地影响到政府的公共性程度和服务水平。

(三)现行的财政制度缺乏法治化的管理，制度化程度低

一个好的制度要想有效地运转起来，除了人和环境等重要因素之外，起决定性作用的就是法治化的管理和制度化的约束。客观地讲，当前许多地方的财政制度在法治化和制度化方面都存在严重问题。地方政府依然是经济建设型政府，其财政支出活动主要根据地方主要领导人的个人决断和偏好而定，而不是遵守严格的规范性和法律性程序。这样就必然会导致地方财政管理的混乱，使得财政资源难以发挥其公共产品供给的基本作用。产生上述问题的一个根本原因，是财政制度缺乏有效的监督和问责机制。这首先归结为法治化管理制度的缺乏，具体又集中地体现在现代预算制度方面存在着严重问题。一般认为，现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。没有在法治基础上建立起一个有效运转的预算制度，我国公共财政制度和服务型政府的构建都会受到严重的影响，甚至难以从根本上建立起来。

(四)现行转移支付制度不完善，影响了基本公共服务均等化目标的实现

我国各级政府在1994年分税制财政体制改革的基础上逐步建立起了转移支付制度。这一制度本质上体现的是非市场性的分配关系，可以调节和平衡各级预算主体之间的财政收支，保障地方政府为社会提供最基本的公共产品。客观地讲，该制度对于缓解地方财政困境发挥了一定的积极作用。“在假设不同地方政府行政效率和财政支出效率完全相同的前提下，转移支付制度的根本目的是实现全社会的公共服务均等化。但我国现行转移支付制度存在的种种缺陷，直接导致了其在整体上不具有均等化效应。”⑥这里的“种种缺陷”主要体现在四个方面:一是现行转移支付制度缺乏一个总体的具有权威性的法律规范;二是中央政府赋予了转移支付体制过多且往往相互冲突的功能与目标，在目标无法兼顾的情况下，均等目标有意无意地被置于相对次要的地位;三是转移支付资金的分配办法不规范、不公开和不透明;四是政府间的事权关系划分不清，对专项转移支付资金的分配和使用产生不利影响。上述种种缺陷的解决，需要从法律和制度层面的全面改革开始。

三、建设公共财政制度:地方服务型政府构建的制度基础

一般认为，真正合格的服务型政府必须是一个公正、透明、廉洁、高效、负责和民主的政府，也必须是一个实施公共财政的政府。客观而言，制度变革是一个系统性的过程，任何一项改革都需要其他相应的制度变革加以配合。在当代中国，如果不打破部门利益的桎梏，不找到地方政府改革的真正突破口，服务型政府的构建就难以取得最终成功。笔者认为:建设一个有效运转的公共财政制度是当前地方服务型政府构建的重要突破口，因为它可以为地方服务型政府的构建提供坚实有效的制度基础。

(一)改革、完善分税制和转移支付制度，进一步规范政府间财政关系

客观而言，现行分税制制度设计的内在缺陷使得其弊端在运行中日趋凸显，有研究者提出进行分税制改革和完善的基本思路:积极稳妥地以减少财政层级的扁平化改革为前提，在省以下实质性地推进和贯彻分税制，打造与市场经济所必然要求的统一市场相匹配、与各级政府事权能够良好呼应的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排，并加快健全完善中央、省两级自上而下的规范的转移支付制度体系。⑦无疑，这为分税制的进一步改革和完善指明了方向。现在问题的关键是，在实践中应该采取何种可行的措施去保障该制度真正有效运转起来。

第一，事权与财权相结合、以事权为基础划分各级政府的收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。建立适合我国国情的税制制度，应坚持责、权、利相结合的原则，既要维护中央财政的主体地位，又要保证地方政府有足够的和相对稳定的收入来源。因此，在保证中央统一立法和加强监管的前提下，可以适当下放部分税收征收和调节的权力，以便改善地方财政状况，从而建立起真正的地方财政。只有地方财政具有稳定可靠的经济基础和政治保障，地方政府职能的转变、服务型政府的构建才具有实质性的可行性。

第二，在处理好中央与地方财政分配关系的同时，还要合理划分省以下各级政府财政收入，确保各级政府特别是县、乡一级政府承担的事权有相应的财力保障。要逐步扩大“省管县”的范围。省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面充分保证县级财政在财权与事权上的统一。要积极推进乡镇财政体制改革，推行“乡财县管”管理方式。就纵向而言，公共财政制度的建构是一个紧密关联的制度体系，从中央到地方、省与县、县与乡等不同的政府之间都存在着重要的财政分配关系。协调和处理好这些关系至关重要，因为从根本上讲，它对促进地方服务型政府的构建具有重要的经济政治意义。

第三，要逐步建立科学规范的转移支付制度，以实现基本公共服务的均等化。一方面，中央政府应承担起全国性的、具有范围规模经济效应的公共服务的职能，切实促进公共产品配置的均等化。这又必须建立在财政均等化的基础上。要想系统地推进财政均等化目标，“必须对地方辖区的财政能力和支出需求进行切实的计量，以此作为公式化转移的基础。更一般地讲，需要一个更具再分配功能的转移支付体制。”⑧这里的经济政治逻辑就是:通过转移支付制度引导、约束和控制地方政府的行为，最终保障财政均等化和公共服务均等化的逐步实现。另一方面，要进一步有效地整合各项专项转移支付，完善专项转移支付分配、使用、绩效评价全过程的监管制度。

(二)构建合理的地方政府公共支出的基本结构

构建一个合理的政府公共支出的基本结构，可从两方面进行尝试。

一是调整和优化财政支出结构，必须做好“加减法”，遏制政府对竞争性领域的大量支出和自身支出的不合理增长，切实提高公共消费品支出在政府支出中的比重。这就需要，一方面，要加大改革力度，改变国家财政包揽过多的支出局面，加大对公共产品和公共服务等方面的资金保障力度。各级党委要有效运用非正式预算权力对地方政府的预算进行战略性的规划，保障公共财政的使用合理、到位和效益最大化。另一方面，要采取综合治理的措施，逐步控制公务人员和公共部门工作经费的不断膨胀趋势，通过经济和法治等手段鼓励和支持政府开展节约日常开支的活动。要强化成本意识，树立政府管理的效益观念;规范决策行为，降低政府决策成本;引进绩效管理，用经济手段减小政府成本;改革考核制度，把政府成本作为重要的考核指标。

二是地方政府必须进一步加强社会公共性开支，将资金的支持对象转向教科文卫、社会保障以及基础设施建设等领域。我们知道，中国各级政府大部分公共支出用于政府投资。同时，政府的行政支出所占比重较高，约为预算内支出的五分之一，其中大部分用于地方政府。相反，中国的公共支出中只有相对较小的部分用于满足人们的基本福利和发展需要，如教育、医疗卫生、科学研究和社会保障。⑨从某种意义上讲，正是地方政府在公共产品供给上的严重不足，不能有效满足甚至损害了某些主体的利益，才导致了转型期中国的各种社会矛盾和利益冲突。所以，各级地方政府在社会公共品开支方面要采取现实可行的办法。教育方面:要研究建立规范的教育成本补偿机制，进一步完善高校奖学金、学生贷款和减免学费制度，要继续鼓励社会集资和捐资助学活动等。医疗卫生方面:要重点抓好加快推进基本医疗保障制度构建;初步建立国家基本药物制度;健全基层医疗卫生服务体系;促进基本公共卫生服务逐步均等化;推进公立医院改革试点。社会保障方面:当前和今后一段时间改革的重点是完善养老保障、失业救济以及城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，必须不断加大财政力度进行支持。基础设施建设方面:地方政府必须用足财政资源，加大资金投入。只有这样，地方政府的公共性和为人民服务的属性才会得以真正体现和实现。

(三)进一步规范和完善地方政府的预算制度

要实现地方预算改革的最终目标，必须综合考虑各方面的问题，而最为关键的是，预算参与者之间的权力与责任关系需要进一步理顺并合理化。⑩这告诉我们，当前中国预算改革的关键在于预算权力结构的改革、规范和完善。

第一，在思考采取怎样的改革措施和路径之前，必须清楚地认识到当前中国地方政府预算改革的目的何在。从现实情况来看，建立公共预算有两个具体目的:一是要用公共预算的办法将各级政府“看管”起来，使他们能够更好地为人民服务，对老百姓负责任，建立对老百姓负责的责任政府;二是要用社会监督的办法，利用公共预算实现公共财政的目的。也就是说，当前的政府预算改革必须追循民主、负责、权力制衡等现代国家的基本制度精神，只有这样才能保证预算改革的大方向不会错。

第二，构建一个科学有效的预算制度必须从基础性的权力结构和关系调整开始。“目前预算改革的重点是行政控制而不是政治控制。然而，政治控制问题对于落实预算的公共责任来说是至关重要的。中国的预算改革应该适时地加强人大的预算监督，推进预算民主。”[11]这实际上就是要求积极落实和发挥各级人民代表大会的预算监督作用，从程序上和制度上规范各级政府预算行为和减少预算随意性，增强人大预算审查监督的约束力，把预算编制、执行等过程置于有效的监督控制之下。

第三，要大力推行预算管理的“四化”。“公共财政必然要求财政分配实现科学化、法治化、民主化和精细化，使政府资金具有完整性和透明度，财政资金分配要为公众提供一个可见的全景图，进而才能动态地提高其配置水平，追求公共利益最大化，而这些，必须依托于法治化框架来逐步建立现代意义的预算制度和相关管理制度。”[12]客观而言，我国许多地方政府离上述要求还很远。现代预算制度要想有效地建立和运转起来，就必须将其基础建立在“四化”之上，这是当前市场经济发展和民主化潮流下的必然要求。

第四，基于中国现实的权力结构和制度框架，我们还必须客观地认识到，“在中国的预算过程中，党委和政府是预算过程中的决定性参与者”的重要事实，这表明:在地方政府预算改革中必须很好地理顺党委、政府和人大间的预算关系，通过改进预算能力以加强执政能力。党委在预算过程中的作用缺乏正式制度的支持，主要依赖于一种非正式制度，即在预算实践中发展起来但没有明文规定的预算程序。[13]无疑，这是当代中国预算制度的特殊之处。所以，高度重视党委在政府预算制度中的角色，使党委的非正式预算权力同人大的正式预算权力有机结合在一起，从而保障政府预算既有整体的战略规划，又有合法性程序和民主的监督机制，这样才能逐步实现建立一个科学、规范和民主的预算制度的目标。

注释

①何水:《国内服务型政府研究述评》，《政治学研究》2008年第5期。②刘熙瑞:《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。③王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期。④高培勇:《公共财政:概念界说与演变脉络——兼论中国财政改革30年的基本轨迹》，《经济研究》2008年第12期。⑤段企华:《深化分税制改革的探讨》，《税务研究》2000年第9期;项怀诚:《“分税制”改革的回顾与展望——在武汉大学110周年校庆“专家论坛”上的报告》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2004年第1期。⑥程光、李沐欣等:《关于完善我国财政转移支付制度若干问题的思考》，《学习时报》2009年11月16日。⑦[12]贾康:《促进经济发展方式转变的公共财政构建与改革——“十二五”公共财政前瞻》，《中共中央党校学报》2010年第3期。⑧王雍君:《中国的财政均等化与转移支付体制改革》，《中央财经大学学报》2006年第9期。⑨参见经济合作与发展组织(OECD)研究报告:《中国公共支出面临的挑战——通往更有效和公平之路》，http://www.oecd.org/dataoecd/10/13/37081439.pdf.⑩[13]马骏、牛美丽:《重构中国公共预算体制:权力与关系——基于地方预算的调研》，《中国发展观察》2007年第2期。[11]马骏:《中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标》，《中央财经大学学报》2005年第10期。

责任编辑:思齐

D630

A

1003—0751(2011)01—0012—05

2010—10—12

黄杰，男，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生(上海200433)。