网民参与党政领导干部问责的对策*

董建新

网民参与党政领导干部问责的对策*

董建新

随着互联网技术和个人网络用户的快速发展，4.2亿网民构成的网络社区使中国开始进入“网媒聚光灯和大众麦克风”时代。在中国共产党的干部队伍建设和反腐倡廉建设中，网民参与党政领导干部问责越来越发挥着重要的积极作用，推动着中国民主政治的发展，维护着广大人民群众的利益。但无论是从网民的视角还是从政府和党政领导干部的视角来看，网民问责都存在着诸多问题。网民参与党政领导干部问责必须逐步走向制度化、规范化和科学化，为此要建立和完善网民参与党政领导干部问责的法律法规，加强执法机关的队伍建设，加强对网民问责的教育引导，构建网民参与党政干部问责的平台，拓展网民问责渠道，建立网络举报长效机制。

网民;党政领导干部;问责

互联网已成为中国的主流媒体，4.2亿网民构成的网络社区使中国开始进入“网媒聚光灯和大众麦克风”时代。网络作为一种新的媒体已经越来越受到有关部门乃至各级领导的重视，被网民“问责”的党政领导干部受到查处的速度越来越快，力度越来越大。从亿万网民奋起反腐，到中央纪委倾力推动，整个社会都剑指“问题官员”。网民不仅有力地推进了社会正义的实现，而且推动了党政领导干部队伍建设和党的反腐倡廉建设。

一、网民参与党政领导干部问责的作用及现实意义

(一)网民参与党政领导干部问责的作用

互联网时代的到来，网络已成为“民意的集散地、风向标”。日益频繁的网民关注和参与社会政治的网民问责行为，充分显示了网民问责的巨大作用，有力推动了问责事件的快速解决和客观公正解决。网民问责“不需要像传统问责方式那样有大量的层级组织，而是可以‘越级’、‘零距离地直接向问责客体进行问责”①。因为互联网的广泛而快捷的传播能力，利用互联网来发现案件线索、查办案件并通过互联网来通报，加强党政机关和纪检监察机关与群众的沟通，不仅开拓了新的问责和反腐败渠道，拉近了政府与群众的距离，而且政府与群众建立起来的良性互动平台，一方面有效地从源头上治理了群体性网络事件、维护着社会稳定，另一方面从根本上健全了问责制度，加强着党政领导干部队伍建设。

(二)网民参与党政领导干部问责的现实意义

网络是各级党委和政府联系群众、听取民意、下情上达、上情下达的重要媒体，网民参与党政领导干部问责有着重大的现实意义。

1.有利于推进中国特色社会主义民主政治的发展。胡锦涛总书记在十七大报告中说:“人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们始终不渝的奋斗目标。”互联网打造的平等、互动、多元、人性化交流平台，为我国社会主义政治文明建设和进步提供了广阔的发展空间，网民在社会主义民主政治建设中正扮演着越来越重要的角色。2009年我们国家在“维稳”、“保八”、“四万亿”等重大举措落实中，网民问政、网民问责成为高层决策、基层民生的好参谋、助推器，使中国的民主政治日益“增温”。

2.有利于维护和保障人民群众的利益。随着市场经济发展和政治体制改革的不断深化，社会利益呈现多元化，普通百姓对切身利益的关注度和自身权利的维护意识日渐高涨，民意的表达方式和表达渠道日益多元，网络也正在成为民意表达、维护自身利益、相互沟通的一个直接平台。“开胸验肺求真相”、“跨省追捕王帅案”、“邓玉娇案”、“上海钓鱼执法”等等事件都是借助网民的力量问责了相关官员，使人民群众的利益得到了很好的维护。

3.有利于完善党政领导干部的行为规范。近年来随着网络舆论的倒逼，我国加快了从中央到地方问责制建设的进程。2009年6月中共中央、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。网民的利益诉求和监督，无疑使基层干部普遍感到压力，从而完善着每个领导干部的行为规范，有效防止了个别领导干部在行使权力过程中的“不作为、乱作为、胡作为”。

4.有利于增强党政领导干部的责任意识。“华南虎照片事件”、“湖北石首事件”、“云南躲猫猫事件”等均导致相关责任人被问责。

5.有利于完善党政领导干部能上能下的选拔机制。中央高度重视党政领导干部的选拔工作，2002年出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》，该条例有效地解决了党政领导干部选拔的“能上”问题。网民的问责形成强大的舆论压力，剑指问题官员往往促成问题官员“下岗”。比如“天价烟局长”被问责判刑、“最牛团长夫人”夫妇被免职、“借车女检察长”被党内警告和行政警告处分等。网民的问责成为有问题的党政领导干部“能下”的又一新的途径，从这个意义上说，网民问责拓宽和完善了党政领导干部能上能下的选人用人机制。

二、网民参与党政领导干部问责存在问题的分析

(一)从网民的视角来看

网络从诞生的那一天起就注定是一把“双刃剑”。网络可以维护公平、伸张正义，同样也可以散布谣言、颠倒黑白。网民问责同样具有危害性，并且往往从虚拟世界转到现实生活中来，轻则是诽谤他人，侵害一个人的名誉权，重则危及公共安全与社会稳定。②因此，对网民问责的负面作用也应该有清醒的认识。

1.网民问责思维的非合理性。在社会的转型期，存在着很多潜在的社会矛盾。当关系到自身利益的时候，网民很容易借题发挥，借助任何一个事件都可能在网络上炒作党政领导干部，非理性和过于主观的声音经常容易占据上风。“互联网的匿名环境，海量帖文的气氛渲染，观点相近人群的频繁沟通，容易产生‘志同道合’感觉，并可能发展为人身攻击，甚至威胁社会正常秩序。”③

2.网民问责目的的非正当性。参与网络问责的网民素质参差不齐，利用网络扰乱社会秩序的情况还时有发生。一些别有用心的人打着问责、监督的旗号，利用网络散布谣言，进行诽谤谩骂和人身攻击，侵犯他人合法权益，扰乱国家正常的政治、经济和社会秩序。

3.网民问责立场的非客观性。“网民来自不同地域、不同阶层、不同职业，其阐述的观点难免受到视野、情绪、利益、情感等因素的影响，未必都是站在客观公正的立场上。”④像在网上发一些不实的消息、网络暴力、人肉搜索、利用网络公关等问题，都是明显的、有侵害性的网络行为，说明网民问责未必都是实事求是。

(二)从政府的视角来看

1.缺乏完善的规章制度。当前对于网络的监管、网民的问责是“政出多门”，公安、出版、工信等部门都有相应的内设机构涉及网络监管，但却没有一个统一的机构来统领网络管理。“一旦有网络舆论危机事件出现，到底归谁管，该怎么管理，现在体制上并没有明确的职责规定。”⑤

2.缺乏系统的法律支撑。网民问责、网民监督，“作为新生事物，我国的网络立法相对滞后，比如网络诽谤属于自诉案件，原则是当事人不告不理。如果告到法院就得自己提出证据，但当事人往往连IP地址都找不到，无法固定证据。”⑥

3.缺乏健全的互动机制。当前，很多地方政府似乎还不太习惯与网民打交道。从湖北某市长信箱回复网民“没时间瞎扯”这事件说明，某些政府部门还在用“官僚作风”对待网民，或者在突发事件中按传统思维“捂”“压”“盖”新闻，消极对待网络监督和网络问责，希望缩小事件传播范围。这样的方式显然已经过时，只能让政府公信力大打折扣。⑦

(三)从党政领导干部的视角来看

近年来，中央、省部级领导对网络民意越来越重视，但在基层，一些干部对网络民意还不够重视，对网络舆论、网民问责缺乏正确态度，更难作出快速有效的反应。

1.思想轻视。有些基层党政领导干部对网民的问责从思想上缺乏高度重视，进而对网民问责回应不及时、不充分、不到位，导致酿成网民问责的群体性事件，最终损害了党和政府的形象。

2.观念陈旧。现在互联网传播时代，还有部分领导干部没有深刻把握网络传播的规律，理解程度也不深，包括对网络问责在内的网络群体性事件还习惯于传统“把关”方式，结果导致“小问题引发大热点”。还有的基层干部对互联网存在明显的消极情绪，认为网络热点事件大多是“炒作”，没什么大不了的。

3.打击报复。有的基层领导干部对网络举报、问责自己的事件，不是有则改之无则加冕，而是抵触网络，甚至将之视为洪水猛兽，认为是网络煽动了百姓情绪。一旦网上出现了不利于自己的言论，就迅速删帖甚至查封ID，并动用行政权力对发帖者进行跟踪、报复。⑧人民网认为，一些地方官员出了问题“捂盖子”的观念根深蒂固，所以“忌惮”互联网这个“放大器”和“舆论场”。“王帅帖案”、“王鹏举报案”中的跨省抓人就是典型的打击报复思想在行动上的表现。⑨

4.网识匮乏。据人民网的调查显示，现在市县党政机关约有90%以上的干部网络知识面窄，不懂网，不会上网，不会用网，这种局面说明，地方党政领导干部的网络知识匮乏，需要及时“充电”。

三、网民参与党政领导干部问责的对策

《暂行规定》是党政领导干部问责的刚性制度，网民参与党政领导干部问责或者说网民问责，是这个制度救济的一种渠道和形式，是组织和制度的显示器、助推器和加压器。网民参与党政领导干部问责必须逐步走向制度化、规范化和科学化。

(一)建立和完善网民问责的法律法规

1.在立法理念上要保护和规范网民的问责权。从法律层面上来讲，一是要进一步完善规范好网络监督。这样做既能促进网络监督的有效行使，也能保护网民的合法权利;二是要加快网络立法，规范网络秩序，加大网络的管理力度。制定适合网络现状的法律规范制衡机制，从而使网络社会在法制轨道上不断发展和完善。依法打击网络犯罪和利用互联网从事非法活动的行为，维护正常的网络秩序。

2.在司法救济上筑牢网民问责正义的防线。发挥司法权利救济和权力制约的功能，保护网民问责党政领导干部的正当权利，同时也保护被诬告的清正廉政的党政领导干部。事实表明，司法判断容易受到地方权力的干扰，举报的网民在受打击后一旦得不到司法救济，就会形成一种“寒蝉效应”，更多参与问责的网民因为担心得不到司法支持而不敢敲动键盘。只有日渐公正的司法真正成为举报义士的支撑力量，才能排除键盘前网民举报的彷徨心理，最终让问题官员陷入网民的汪洋大海之中无处遁形。

3.在规范内容上预设网民担责的例外情形。网络是把“双刃剑”，法律在规范网络信息披露、平衡网民权利与他人权利的时候，不能采取模棱两可的权利许可思路，而应将重点放在对网民过度行使权利的界定上。因为对于公民权利而言，原本就是“法无明文禁止即可行”，在国家立法层面上，就应当采取排除法明确网民担责的具体情形，以防止模糊立法给公民权利带来大面积损害。例如，侵权责任法草案对人肉搜索侵权责任的设定，就应采取与一般公民不同的规则，具体设定侵犯官员隐私权情形的时候，还应区分隐私是否与公共利益有关。⑩

(二)加强执法机关的相关职能建设

1.加强相关部门的建设。纪检监察机关、检察机关等相关部门成立网络问责相关机构，安排专人汇总、归纳“网民爆料”，对有价值的举报线索要认真排查，并对查证属实的举报及时处理。“畅通渠道、甄别真伪、及时处理、定期回复、回应民意、化解民愤，可以使网络监督问责的有序性和有效性实现有机统一。”[11]网络舆情汹涌，昭示着网民并不缺乏问责的热情，对于纪检监察部门来说，应该采取积极的姿态主动去适应网民问责的新形势，大力引导和发挥网民在网络问责中的积极作用，将网民问责纳入党政领导干部考核以及反腐倡廉制度建设当中。

2.加快网民问责专门办事机构的建设。组建处理网民问责的专门办事机构，建立健全网民问责部门工作机制，可以快速有效地传达民情民意。可以联合党委办、纪委、组织部、信息局、信访局、检察院、法院、公安局等部门，建立专门负责网络问责的办事机构，并理顺其与其他部门的责权关系，配置强干工作人员，打造一支素质高、懂政策、具有信访知识、处理应急问题能力和网络专业知识的团队，制定有关规章制度，建立健全工作机制，以形成及时有效地处理网民问责问题的工作局面。

3.加大网络信息审查力度。要加大问责信息真实性的审查。网络既是民众参政议政、问责官员的物质技术手段，也同样可成为一些政客和利益集团影响和控制政治的便利工具。网络传播的特点，使网络信息中充斥着大量无从证实的传闻、流言、诽谤、误解和假情报，在问责信息方面同样会存在这种现象。因此，司法、纪检和监察等机构应加大信息审查的力度，对于问责信息必须保持谨慎的态度，进行仔细分辨和理性思考，尽量减少虚假问责信息的影响。[12]

(三)加强对网民的教育引导

1.加强网民的责任意识。责任意识的作用在于，一方面促使网民以监督公权力运行为自己的天职，促进网民主动地进行问责;另一方面又促使网民以公共利益为准则，负责任地进行问责，而不是在网络上毫无根据地乱发帖子。通过对网民责任意识的教育，使网民正确地认识自己、认识网络，积极且负责地在网络上参与国家和社会公共生活，以发展国家和社会为己任来进行网络问责。

2.加强网民问责文化氛围的建设。党的十七大明确要求，要“加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境”。网民问责的健康发展，需要培养良好的网民问责文化。当前特别是要培养网民问责主体即网民的公民意识、责任意识、秩序意识，减少网民的起哄、盲目跟风心理，以及与此相反的漠视、冷眼旁观心理。[13]

3.加强网民问责正确引导机制的建设。网民问责主要借助于网民在网络上的留言。要通过构建正确的引导机制，防止网络“留言”畸变为网络“流言”，防止网民因无法准确判断事实真相从而被网络“流言”误导和裹胁，防止由网络上大规模的问责舆论演变成为现实中的群体性事件，从而对社会安定和民主政治造成损害。要鼓励和引导网民进行理性问责，以事实为依据的问责。当然，“引导”不是“控制”，如果网络话语权被管理者或某些利益集团、某些人所控制、操纵、垄断，网民问责则失去了其本质意义。

(四)搭建网民参与党政干部问责的平台

1.建立和完善网民问责制度。政府要主动运用好网络，建立完善的网络反腐、网民问责的制度平台，保障举报信息的及时处理与反馈。网民问责是返政于民的过程，是通过一个法定的渠道，让每个公民都能平等有效地充分参与国家的政治生活、监督国家机关的权力运行。

2.完善政府信息公开制度。网络破解了现行体制的层层束缚，打通了底层民意直达权力中枢的“快车道”。但是，这种车道的投入运营，离不开公权力机构的信息公开。政府应该加强信息公开的制度化，为网民了解政府并监督政府提供条件，从而使网络问责机制更加畅通。

3.建立社会舆情管理机制。当前，我国正处在社会转型期，各种思想比较活跃，一些事件经互联网的放大，能在极短时间内凝聚共识、发酵情感、诱发行动，从而影响社会。大量的网络事件证明，如果引导不善，负面的网络舆情将对社会公共安全形成较大威胁。为减少摩擦、缓和矛盾、降低执政风险，当务之急需建立并完善社会舆情管理机制，使网络与现实的互动常规化。

4.整合多种问责资源。要实现网民问责与制度问责有效对接，既能让网民问责的热情和积极性找到制度化出口，又要让党和政府所具备的同体问责的有效力得到更好发挥。

(五)拓展网民问责渠道

1.建立低门槛网络举报平台。在网络反腐、网络问责的过程中，网络举报是关键。各级政府部门的网页要设置网络举报平台，并且网络举报平台的设置要简单化、可操作化，让普通网民都能充分实现问责举报。

2.建立举报安全制度。建立一个可以保护举报人、跟帖人、发帖人的制度，保护举报人的安全。在重视网络举报作用的同时，也需要相关部门对网络举报进行适当管理。由于网络举报中举报人身份的不确定性，如果没有有效的管理，容易造成举报信息真假难辨的混杂局面，最终让网络举报变味。

3.建立网民问责新闻发布机制。建立健全网民问责新闻发布机制，是贯彻《暂行规定》问责公开规定的必然要求。要建立专门的网民问责新闻发布机构，配置专门的网民问责新闻发言人，要制定网民问责新闻发布的具体规章制度，使网民问责处理过程、处理结果等事项能及时、透明地向社会公众公开。

4.建立网民问责互动机制。以网络的方式阐发见解，以网络的方式问责政府和党政领导干部，主角是网民;以网络的方式问询网民，以网络的方式推动施政，主角是政府和党政领导干部。两大主角应有机互动。要通过建立专门的电子信箱、热线电话、网站等互通途径，建立及时的信息反馈制度等，建立健全网民与党政部门之间有效的问责互动机制，从而推进民主政治的发展。

5.建立网络语境分析研判机制。建立网络语境分析研判机制，或者叫搜集处理反馈机制，随时对网络上的一些信息进行搜集、了解、分析，做到网络舆论为我所用，尽可能把负面影响减少到最小范围。另外，还要保护网络的有效信息，防止黑客的攻击。要从技术层面保证网络监督的真实性。

注释

①[12][13]周亚越:《网络问责:民主政治的推进器》，《中国教育报》2010年3月30日。②⑥参见雷敏、何雨欣、王敏:《网络监督代表民心所向但应遵守适度原则》。http://news.xinhuanet.com/politics/2010－03/03/content_13086664.htm.③祝华新:《中国网民正在形成有现实影响力的“压力集团”》，《中国青年报》2009年12月30日。④莫小松:《“局长日记”被爆炒引关注网民热议官场生态链》，《法制日报》2010年3月3日。⑤汪文涛:《政协委员施杰:网络监管应统一机构实施》，《检察日报》2010年3月7日。⑦王丽、查文晔、费列那:《2009，网民推动中国政府“透明革命”》，《政府法制》2010年第4期。⑧刘素华:《学会从网络上听取民意》，《人民日报》2009年2月6日。⑨本刊首席时政观察员:《推进基层舆论生态再造势在必行》，《领导决策信息》2009年第24期。⑩兵临:《“最廉价的监督”尚需制度支撑》，《检察日报》2009年10月14日。[11]孙闻:《纪检机关应专人汇总网民爆料》，《北京青年报》2009年3月11日。

责任编辑:思齐

D621

A

1003—0751(2010)06—0021—05

2010—10—27

国家社会科学基金项目《建立与完善网络监督机制及推进网络反腐制度化研究》(09BDJ030)和河南省哲学社会科学规划项目《网民参与党政领导干部问责运行机制研究》(2010FDJ006)的阶段性成果。

董建新，男，中共开封市委党校文化教研室讲师(开封475001)。