图书馆立法理念及法权探讨

毛赣鸣 李黛君 （赣南师范学院 江西 赣州 341000）

2008年3月，全国人民代表大会（以下简称全国人大）科教文卫委员会宣布，《公共图书馆法》已被列入第十一届全国人大常务委员会立法规划的第二类项目（即“研究起草，条件成熟时安排审议”的项目），令我国图书馆界期待已久的图书馆制度法律化总算有了眉目。

1 我国图书馆立法进程回顾

早在改革开放初期，国家文化部就于1982年颁布了《省（自治区、市）图书馆工作条例》[1]。1990年文化部开始启动《公共图书馆条例》的起草工作，并征求了图书馆界和有关部委的意见。《公共图书馆条例》草案形成后，在图书馆界各系统有关主管部门间进行了审议，后由于机构改革和存在意见分歧等原因而被搁置。

近年来，我国各省市纷纷出台了一系列地方法规，如《上海市公共图书馆管理办法》 （1996）[2]、《深圳经济特区公共图书馆管理条例（试行）》（1997）[3]、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》（2000）[4]、《湖北省公共图书馆管理条例》（2001）[5]、《北京市图书馆条例》（2002）[6]、《河南省公共图书馆管理办法》（2002）[7]、《浙江省公共图书馆管理办法》（2003）[8]、《江西省公共图书馆服务标准（试行）》（2008）[9]和《山东省公共图书馆管理办法》（2009）[10]等。地方性法规的相继出台和实施，进一步丰富了图书馆立法工作的经验，为制订国家层面的《公共图书馆法》奠定了良好的基础。

2004年，中宣部印发了《关于制定我国文化立法十年规划（2004—2013）的建议》[11]，其中将图书馆法列入前5年的立法规划。2006年，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》[12]已经明确将“抓紧研究制定图书馆法”作为“十一五”时期加强文化立法的重点工作。

中国图书馆学会在业界和学界也积极推进图书馆法的立法研究，相继制定并出台了一系列的行业自律规范， 如2002年11月15日发布了《中国图书馆员职业道德标准（试行）》；2005年参与国家《信息网络传播权保护条例》的立法工作，发布了《关于著作权的声明》 ；2005年受文化部委托，主编《公共图书馆建设标准》及《公共图书馆建设用地标准》，并于2008年颁布执行两个《标准》 ; 2008年10月发布了《图书馆服务宣言》等，为营造图书馆立法环境做出了积极的贡献。

2008年3月，在第十一届全国人大一次会议上，关于制订图书馆法的立案（第296号）被列入第十一届全国人大常务委员会立法规划的第二类项目。在近10年的图书馆法立法进程中，关于立“大法”还是立“小法”的争论始终进行着。2008年11月18日，文化部启动《公共图书馆法》的立法工作，并责成文化部起草《公共图书馆法》条文，委托国家图书馆牵头负责相关支撑研究和《国家图书馆条例》的起草。

2009年，中国图书馆学会立法支撑研究工作以中国图书馆学会新年峰会暨《全国古籍保护工作条例》研究会为平台，围绕《公共图书馆法》、《国家图书馆条例》和《全国古籍保护工作条例》进行讨论并达成了共识，制定了关于《公共图书馆法》支撑研究的工作方案，确定了《公共图书馆法》的相关专题研究，包括：①国内外立法资料收集分析；②公共图书馆立法背景的必要性、可行性；③公共图书馆的性质、定位、功能及社会关系；④公共图书馆的设置与体系分析；⑤图书馆管理体制；⑥图书馆绩效评估；⑦公共图书馆的条件保障（人、才、物、缴送制度）；⑧著作权的保护在图书馆的适用；⑨图书馆资源建设；读者权益与图书馆服务；国家图书馆条例，等等[13]。

2 图书馆立法史的法理学分析

世界图书馆立法已有160多年的历史，伴随着公共图书馆发展，先后有80个国家和地区颁布了约250多部图书馆法律法规。图书馆立法史大致可分为3个阶段[14]：

2.1 立法早期（1848—1949年）

由于各国社会、经济发展不平衡，图书馆立法活动进入这一阶段的时间也不同。世界范围内，最早颁布的图书馆法案可追溯至1848年美国马萨诸塞州议会通过的在波士顿市建立公共图书馆的法案。该法案先后被美国20多个州效仿，促进了美国第一批公共图书馆的建立。从国家立法层面来看，1850年英国议会通过的《公共图书馆法》是世界上第一部国家级公共图书馆法。在图书馆立法史的早期阶段，各国和各地区的立法时间跨度较大，人们已逐步认识到图书馆事业的重要性，其立法理念是要为图书馆的存在价值和确保其永续利用而立法。因此，在这一阶段，各国图书馆的立法内容都涉及图书馆创办和维持其运作的资金来源、办馆地点、建筑规模、人员、岗位等基础需求和公民使用权等问题。

2.2 立法普及期（1949—1989年）

这一阶段大约经历了40年，是近代图书馆向现代图书馆转型的重要阶段，以1949年联合国教科文组织发表的《公共图书馆宣言》为起始标志。《公共图书馆宣言》于1972年修订后被翻译成35种语言向全世界传播，对各国图书馆法的立法和修订工作具有重要的指导作用，影响深远。《公共图书馆宣言》对公共图书馆的定位是：①一种教育、文化和报道的组织；②继续教育和终身教育的场所；③记录思想与观念的自由方式；④社会文化中心；⑤提供娱乐、技术、科学、社会知识；⑥图书馆之间有组织的协作；⑦为任何读者提供自由、平等的服务；⑧公共经费支付，提供无偿服务；⑨维护知识与思想自由；⑩应该依据法律的明确规定而设立[15]。这些办馆理念至今仍是图书馆核心价值研究和图书馆立法工作的重要参考依据。

2.3 立法网络化发展期（1990年—至今）

这一阶段是传统图书馆向复合图书馆、数字图书馆、网络图书馆转型的重要阶段。信息技术的变革和知识产权制度的强化冲击了图书馆的传统地位，图书馆面临着各种新的社会关系和法律关系的重新调整。图书馆“合理使用权”、“版权”、“信息网络传播权”、“读者权利”等成为这一阶段图书馆立法工作的焦点。图书馆遭遇法律尴尬，渐渐失去了以往的“唯一”的社会文化信息中心的地位，依靠图书馆自身的力量已难以协调社会发展给图书馆造成的各种矛盾，亟待图书馆立法理念的完善、网络环境下图书馆法相关内容的充实和保障以及国家立法机构的法律支持。

虽然网络环境为公共图书馆提供了履行图书馆使命的信息技术条件，但同样带来新的法律环境的限制。尤其是自20世纪90年代以来，各国减少了对原有图书馆法的修订，而是修订和出台相关的知识产权法。图书馆法与知识产权法的矛盾主要来自于私权与公权的对立、保护知识产权持有人的利益与公众获取信息自由的对立。在新的法律环境下，代表公众利益的图书馆明显处于被挤压的境地，出现了明显的立法失衡。

2.4 法理综合分析

从世界图书馆立法史发展的3个阶段来看，图书馆立法始终坚持文化权利的大众化趋势，强调保障公众的信息自由获取权。虽然各国公共图书馆的发展得益于图书馆立法的保障，但是当图书馆进入网络化发展阶段，图书馆原本崇高的免费传播信息和公共资源的角色与现代社会经济发展格格不入，以至有人开始怀疑图书馆的社会存在价值——图书馆核心价值。图书馆界普遍认为应该赋予公民信息自由权，并为此制订与信息自由相关的法律与政策，从而实现资源共享。公民的信息知情权与获取权是维护公民权益、充分实现信息资源共享的核心，有赖于公共资源的保障和公益性设施与机构职能的完善，网络环境下的图书馆立法正是这种公民权益的法权保障。

网络环境下图书馆立法的焦点是“公权”与“私权”的调控和兼容，因此应注重法理和法律关系的研究。恰当的立法内容来自于适时的法权主张和兼容的法律关系，为此有必要进一步展开对图书馆法权的探讨。

3 图书馆法权理论

3.1 法 权

《汉典》中对于“法权”的解释是：“依法享有的权利、法定之权。”[16]百度百科中认为，“法权概念应从广义及狭义层面上理解。广义上的法权概念反映其主观应该性；狭义的法权概念反映其实然客观性，即法权是通过法律确认与保护的权利。法律性是法权的最基本属性，也决定了法权的缺陷性。根据马克思的研究，法权关系是指由国家保护着的，以法律手段调整社会而出现的一种社会现象和社会关系。这种关系要求基于法律而产生，以人们在社会生产和其他活动中应当严格遵守的权利和义务为内容。”[17]孙国华、朱景文在《法理学》一书中指出：“法权，即法律上的权利，是指法律所允许的、权利人为了满足自己的利益而采取的、有其他人的法律义务所保证的法律手段。”[18]现有关于“法权”的定义很多，虽然上述定义存在差异，但其共同点是：法权是指法律规定的权利、义务和关系。

3.2 图书馆法权

根据法权的定义，可以将图书馆法权界定为：图书馆依法享有的权利、职责、义务及社会关系准则。在我国，图书馆法权主要来自于宪法，《中华人民共和国宪法》第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆事业，开展群众性的文化活动。”[19]这是图书馆依法存在和发展的直接依据，也是图书馆法权存在的基础和立法依据。虽然目前我国还没有全国性的图书馆法，但是各种行政法规表达了以宪法为基础的图书馆法权及社会定位。从这个意义上说，图书馆法权是现实存在的。

图书馆法权实质上是社会制度及其发展对图书馆的法律定位。图书馆界主张图书馆权利，从广义法权概念上说，它反映了事业发展的主观应该性，但是是否具有狭义法权概念所要求的实然客观性，则取决于现实立法实践。由于我国全国性的《图书馆法》尚未出台，所以对于图书馆法权的内容是什么、图书馆事业有哪些事项和职责需要得到法律确认与保护等问题没有明确的规定与授权，也没有系统的说明，使图书馆处于无法可依的状态。也就是说，我国目前广义的图书馆法权理念是客观存在的，狭义的法权内容明显缺失。

图书馆法权应当通过《图书馆法》予以确认和保护，长期以来这已在图书馆界达成共识。即将出台的《公共图书馆法》主要基于我国公共图书馆现状的紧迫性而先行立法，这种做法是切实可行的，将在图书馆界起到示范作用。

3.3 图书馆法权发展观

图书馆法权不仅是现实而客观存在的，同时也是一个历史的、发展的法学范畴。社会发展的各个历史阶段都存在并对应着相应的图书馆法权，它与图书馆核心价值的存在和发展如影随形。

3.3.1 古代图书馆法权

在法制史中很早就出现了文化法律和文化垄断现象，体现为早期社会形态中封建统治者的文化特权，如欧洲中世纪封建专制下教会对思想文化的禁锢、中国以王权和皇权为中心的文化专制。而且中国封建社会两千多年的文化职官制度是确保统治者对四大藏书体系（即官府藏书、私人藏书、寺院藏书、书院藏书）进行系统控制的制度保障。

古代图书馆法权主要体现在对奴隶社会、封建社会的各类文献“藏”、“用”制度的调控上，归根结底是对文化权利和文献支配权的调控。图书馆在各国的出现是一种普遍的文化现象，是文字、文献发展到一定阶段的产物，均是由统治者对政治、宗教、文化的垄断控制逐步演变为对以政治、宗教、思想、制度、法律、科技、经济、文化、教育、文学、艺术、社会生活、百科知识为内容的文献的集中管理与保存。这种社会基本文化建制对于传承人类文化遗产的价值是永恒的。

3.3.2 近代图书馆法权

最早的一批近代国家图书馆是在1789年法国资产阶级大革命后由皇家图书馆和教会图书馆演变而来的，这完成了图书馆所有权的变革，实际上是从法制上肯定了公民的文化权利，同时奠定了国家财政支持图书馆事业的基础。19世纪中期，在英美先期出现的公共图书馆立法及随之建成的公共图书馆完成了图书馆的大众化模式，以立法的方式彰显了公共图书馆精神，体现了公益性、共享性、开放性、免费服务、公款经营、平等获取等图书馆核心价值。

3.3.3 现代图书馆法权

1949年联合国教科文组织发表的《公共图书馆宣言》极大地推动了世界各国图书馆法的立法和修订。总的来看，图书馆法的演进历史反映了社会的进步。虽然图书馆进入网络社会后其社会形态并未发生质的变化，但都面临着网络经济、网络政治、网络信息带来的全球化、市场化、一体化进程。在新形势下，随着知识产权制度的日益完善，大多数国家和地区的图书馆法及其法权表述未能适应社会法律的调整，图书馆法权面临新的社会定位。可见，图书馆法权的发展是随着社会的发展而发展的，图书馆核心价值必将赋予其新的时代内涵。

3.4 当代图书馆法权体系

图书馆法权体系是指一系列有关图书馆存在、发展、权限、职责、义务和社会关系准则的法律规定。图书馆法权体系亦指图书馆法律环境，决定着图书馆法权和图书馆立法的内容。在处理图书馆法与各种法律的关系时，最基本的依据是宪法。要确立当代图书馆法权，首先必须清楚图书馆法与各种法律之间的关系。

3.4.1 图书馆法与宪法的关系

宪法是国家的根本大法，具有最高法律权威和最大立法律效力。宪法是制订普通法的依据，普通法律的内容必须符合宪法的规定，与宪法抵触的法律是无效的。然而，宪法只能规定立法原则，不能代替普通法律立法，因此需要具体的《图书馆法》对图书馆法权予以明确。《图书馆法》的立法程序要求其依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定，由具备立法资格的国家立法机构（如全国人大常务委员会、国务院）或行政主管部门（如教育部、文化部）行使立法权。

3.4.2 图书馆法与相关法的关系

在各种法律制度中，图书馆法与知识产权法关系最为密切。网络环境下，知识产权问题是使图书馆陷入法律尴尬的突出问题，也是国际图书馆界面临的共同问题。在知识产权法律制度中，著作权法、信息网络传播权有关法规与图书馆法权有着直接的关系，它们既是图书馆法权的保护体系，也是图书馆法权的限制和约束。图书馆法权与知识产权法的矛盾主要来自于私权法与公权法之间利益的均衡与对立以及保护知识产权持有人利益与公众自由获取信息之间的矛盾。从目前各国的立法实践来看，代表公共利益的图书馆在现行知识产权保护制度中明显处于被挤压和边缘化的境地，立法失衡是显然的。

世界知识产权组织于1996年12月通过的《世界知识产权组织保护版权条约》 中出现了大量限制图书馆使用和传播数字资源的条款，使各国图书馆面临数字资源传播的窘境。鉴于国际版权立法的严峻形势，国际图联（International Federation of Library Associations and Institutions，简称IFLA）发表了《数字化环境下的版权立场》，强调：“信息是所有人的，无论何种形式的信息均应被公众获取，版权不应当成为信息与思想获取的障碍。”[20]IFLA虽然是国际图书馆界的合法代表，但由于其非官方身份和不是立法机构，其多次呼吁的作用也仅限于公理性质的声明而已。

4 图书馆立法内容是图书馆法权的具体表现

4.1 图书馆立法中确立图书馆法权

图书馆在网络环境下遭到知识产权法的限定越来越多，合理使用与法定许可范围不断缩小[20]。原因在于图书馆法只能陈述和确认特定历史阶段和范围的图书馆权利、职责、义务及社会关系准则，网络环境下知识产权制度的建立与完善使图书馆法权关系面临新的改变，对此图书馆法无法赋予图书馆法权以新的法律关系。

图书馆法权体系决定着图书馆法权，也决定着图书馆立法具体内容。要达到新的立法平衡，不仅要靠国家立法机构的总体调控，而且还取决于国际立法环境。信息法的发展趋势是涵盖知识产权法在内的所有与信息相关的法律，因此在“版权平衡”理论中，人们试图从信息法法理视角来调控有关立法。目前，以知识产权这种私权法限制属于公有权的图书馆法的做法，显然有失公允[20]。图书馆法权应当通过图书馆法这个行业法和公法予以确认和保护，这是图书馆界长期以来达成的共识。

4.2 中国图书馆立法问题基本评价

纵观我国图书馆立法史及立法现状，可得出以下基本评价：

（1）中国是一个历史悠久的国家，传统文化在中国具有持久的影响力，如藏书楼制度一直持续到清朝末年，有两千多年历史。无论是民国年间早期形成的图书馆还是当代图书馆，在继承数千年华夏文明和传统文化方面都有广泛的共识，遵循图书馆核心价值。

（2）中华人民共和国成立后，百业待兴，国家虽然没有进行图书馆立法，但扶持图书馆事业的大政方针与行政法规不断推行与实施，使图书馆广泛普及，使所有公民享有图书馆权利。

（3）由于政治原因，“文化大革命”（1966—1976年）中，许多图书馆遭到封存，这是违背图书馆自身发展规律的行政行为，也是宪法未得到维护、贯彻与执行的后果。可见，图书馆法立法固然重要，但护法、执法不可或缺。

（4）1978年改革开放后，急需立法的部门与行业增多，改革开放30多年来全国人大审议通过了近400部法律，图书馆法却因种种原因至今没有出台。然而，图书馆事业并未因没有立法而滞步不前，反而在许多方面取得了跨越式进展，一直得到国家和各级政府的支持。

（5）目前我国已有各类图书馆37万多个，藏书多达40亿册（件），但是由于一直未出台图书馆法，图书馆法权随着各种法规的出台，一直处于被限制、被挤压的状态，公民的信息权利没有得到充分的保障。鉴于种种压力与紧迫性，我国应先行制订一部《公共图书馆法》。

（6）我国《公共图书馆法》的制订不仅是从无到有的立法跨越，而且直接处于图书馆的网络化立法阶段，其立法起点较高、矛盾较多、难度较大，尤其需要立法理论研究的支撑。

4.3 《公共图书馆法》的立法内容

国家立法机构在《公共图书馆法》的立法过程中需要对图书馆界与各界的法律关系予以界定，尤其是与知识产权法的法律兼容问题及新形势下对图书馆法权的确认问题，需要依据《中华人们共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定对立法程序、立法权限、立法范围、法律解释、运用规则、立法监督等方面进行条例化陈述。

根据上述对图书馆法权的分析，我国《公共图书馆法》应当包括以下主要内容[21]：（1）图书馆法依据国家宪法而制订，是为保障公民基本人权（含教育权、知识产权、信息公平获取权、知识自由）而立法；（2）对图书馆性质、职能、任务、社会价值予以确认；（3）对国家级图书馆、信息网络中心、文献情报中心、数字图书馆的财产与资源的所有权、运营模式进行公共权利定性；（4）对地方各级图书馆的行政管辖权以及业务指导、协调协作关系进行定性，确认财产所有权；（5）对公共图书馆公共资源、公共权利进行法律定位，含公益性原则、可持续利用原则、人人平等原则、无偿服务原则、信息自由原则、为用户保密原则等；（6）图书馆对网络信息资源合理使用权予以法律认可，对其他相关权限（如特许经营权、数字图书馆创办权、自建数据库网络传播权、学术会议主办权、讲座与展览权、学术刊物主办权、资料汇编权、文献出版权、图书馆知识产权等）予以认定；（7）明确各级政府、单位公费资助图书馆的法律强制力、最低限额保障办法，含馆舍面积、部门设置、年经费量、设备要求、资源品种数量、岗位职位数、编制、职业资格等方面；（8）界定有偿服务与无偿服务的范围与原则权限；（9）明确图书馆呈缴制度的规定及范围；（10）对图书馆工作人员权利予以法律保障；（11）明确各项统计、分析、报表、评估标准和监督制度的制订要求。

[1]中国大百科全书编辑委员会.中国大百科全书:图书馆学·情报学·档案学[M].北京:中国大百科全书出版社, 1993:422.

[2]上海市公共图书馆管理办法[EB/OL].[2011-01-02].http://baike.baidu.com/view/438122.htm#sub438122.

[3]深圳经济特区公共图书馆管理条例:试行[EB/OL].[2011-01-02].http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1997/D451038199770.html.

[4]内蒙古自治区公共图书馆管理条例[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1679/61/0c362afc7cf7962 b4cd6545474f128a0_0.html.

[5]湖北省公共图书馆管理条例[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1680/6/772a1bea8685a5e12 b9f3d9082b9fa6e_0.html.

[6]北京市图书馆条例[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1681/56/a791d8f41db49dcb434f 66677da44d17_0.html.

[7]河南省公共图书馆管理办法[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1681/70/c3ea880630dddf 93674409a147f781f2_0.html.

[8]浙江省公共图书馆管理办法[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1682/61/ad31781f0dc0397bdc 8bb977ca05875f_0.html.

[9]江西省公共图书馆服务标准:试行[EB/OL].[2011-01-02]. http://wenku.baidu.com/view/e7b668bd960590c69ec37699.html.

[10]山东省公共图书馆管理办法[EB/OL].[2011-01-02]. http://www.sd.gov.cn/art/2009/4/27/art_956_2671.html.

[11]关于制定我国文化立法十年规划(2004—2013)的建议[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/11/33/5b446c2c21fe291ab45b66c4533963e8_0.html.

[12]国家”十一五“时期文化发展规划纲要[EB/OL].[2011-01-02].http://culture.people.com.cn/GB/22226/71018/4814170.html.

[13]李国新《.公共图书馆法》立法进展[J].图书馆建设, 2010(10):1-3, 8.

[14]毛赣鸣.图书馆立法基础与理念[J].图书情报工作, 2004(3):51-53,85.

[15]公共图书馆宣言[EB/OL].[2011-01-02]. http://www.chnlib.com/Tsgdt/311.html.

[16]汉典[EB/OL].[2011-01-02].http://www.zdic.net/cd/ci/8/ZdicE6ZdicB3Zdic9564304.htm.

[17]百度百科.法权[EB/OL].[2011-01-02].http://baike.baidu.com/view/612049.htm#sub612049.

[18]孙国华,朱景文.法理学[M].北京:中国人民大学出版社,2004:367-370.

[19]中华人民共和国宪法[EB/OL].[2011-01-02]. http://baike.baidu.com/view/9353.htm#sub9353.

[20]王小会.数字图书馆与版权保护[M].北京:国家图书馆出版社,2008:1-27.

[21]毛赣鸣.图书馆知识资本概论[M].北京:中国社会科学出版社,2007:208-223.