统筹城乡进程中的农民权益保障机制论析

史云贵，赵海燕

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

近年来，由于在统筹城乡进程中没有正确处理好经济发展与民生、稳定、和谐的关系，一些地方农民的正当权益遭遇不法侵害现象突出。农民权益保障问题不仅成为制约我国统筹城乡发展的障碍，还很有可能滋生许多社会风险，从而影响国家、社会的和谐稳定。当前，我国学术界对农民权益保障问题的研究主要集中在对失地农民保障和进城农民工保障两个方面，且多从法律、政治、经济方面笼统地论及。本文主要从权益保障的机制创新角度，试图为完善我国农民权益保障、有效破解统筹城乡中的困境提供可行性路径。

一、公平、平等的价值与农民权益保障

公平正义是人类追求美好社会的一个永恒主题，是社会发展进步的动力和基本的价值取向之一。柏拉图在《理想国》中首次提出了公平正义问题，强调公平即和谐，正义是个人和国家的“善德”。亚里士多德认为，“所谓‘公正’，它的真实意义，主要在于‘平等’”［1］。托克维尔认为，在一个长期专制的国度里，“人民天生就爱好平等与自由。他们希望在自由之中享受平等，在不能如此的时候，也愿意在奴役中享用平等”［2］。从有文字记载的历史以来，平等观念一直与中国社会的发展交织在一起。孔子曾说过:“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”［3］《老子》云:“天之道，损有余而补不足”，“高者抑之，下者举之;有余者损之，不足者补之。”［4］自古以来，作为社会的最下层，农民受到的剥削和遭受的苦难最为深重。因此，中国的平等与公平观念更多地与农民的地位和命运紧密相连。历代的农民战争无不以平等 (均)为基础的公平理念作为起义的口号。在中国现代化的进程中，先进的政党及其领袖也把为农民争取平等权益作为基本目标。孙中山创立的“三民主义”就是一套以平等为核心价值的比较成熟的理论体系。他说，“民族主义是对外人争平等的，不允许外国人欺负中国人;民权主义是对本国人争平等的，不允许有军阀官僚的特别阶级，要全国男女的政治地位一律平等;民生主义是对贫富争平等的，不允许全国男女有大富人和大穷人的分别，要人人都能做事，人人都有饭吃”［5］。保障农民的基本权益，实现公平正义，更是中国共产党的一贯主张。以毛泽东为核心的党的第一代领导集体，通过土地革命，让穷苦农民重新获得了土地，确立以土地产权为基础的农民权益保障制度，调动了广大农民的积极性与创造性，最终完成了新民主主义革命的历史使命。以邓小平为核心的党的第二代领导集体，通过实行家庭联产承包责任制，确认了农民对土地的长期使用权和收益权，并在此基础上不断完善以农村土地使用权为基础的农民权益保障制度，再次调动了广大农民的积极性与创造性，为全面改革开放和现代化建设奠定了坚实的基础。

随着社会主义市场经济的深入发展，面对改革开放以来城乡差距日益扩大、“三农”问题长期得不到根本解决、农民权益受损、保障体系不健全的现实困境，党的新一代领导集体作出了统筹城乡与构建社会主义和谐社会的伟大部署，强调“社会公平正义是和谐社会的基本条件，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务”［6］。在当代中国，一个以维护社会公平正义为己任的人民政府，必须擅于运用法律制度、公共政策等手段，在统筹城乡中从经济、政治、社会等方面健全农民权益保障体系，彻底改变长期以来农民事实上作为“二等公民”的弱势地位。“不管在政治领域还是经济领域内，正义只在人类自然需求的基础上要求人类拥有根据自然权利应得到的条件平等。”［7］在统筹城乡的进程中，必须坚持两个基本原则:一方面，在城乡居民的基本权益方面，应平等分配;另一方面，在城乡居民的非基本权益方面，实行“按劳 (能)分配”［8］，加快完善农民权益保障机制、构建农民权益保障体系。

二、统筹城乡进程中的农民权益保障问题

我国一些地方在统筹城乡的实践中，除普遍存在着的农村土地征收法律制度不健全、土地价格混乱、征收标准低等专家学者经常论及的农民权益被侵害等问题外，笔者负责的课题组抽样调查表明，我国农民权益保障还存在着如下几方面亟需解决的问题:

(一)传统农业区农民种地收益过低，土地抛荒现象严重

近年来，国家虽然从取消农业税、粮食直补、农村最低生活保障、新型农村社会养老保险等方面出台了一系列惠农政策，但在城市化进程日益加快的背景下，由于务农收益远不如打工收入，大量农民还是选择了外出打工，大量农村土地被“粗放”经营，甚至“抛荒”;农民对土地的传统感情正渐行渐远［9］。在我国西部农村地区，单个农户完全靠种田为生，仅能解决温饱问题，盖房娶媳、子女上学等均无从谈起。课题组抽样调查表明，四川省农村地区从事种植业的农民平均年龄在52.05岁，约有83.75%的农民在城镇打工;其中，有53.26%的农民半农半工; 30.49%的农民基本放弃了农田，仅有16.25%的农民真正以务农为生，且多为年岁55岁以上的男性和部分留守妇女;达州、绵阳、资阳、内江等市的一些农村土地“抛荒”率约在20%以上。务农成本高、收益低引发的大量农村土地“抛荒”、种植业人口急剧锐减，对我国农业和粮食安全构成了严峻挑战，是粮食和其他农副产品价格高居不下的重要因素之一。

(二)失地农民就业再就业压力大

在日益被城市蚕食的城郊，农民靠传统的土地保障显然很难维持生计。无论是失地还是少地农民，都不得不通过打工来维持家庭的收支平衡。因此，作为民生的重要内容，失地、少地农民的就业率也就成为城乡结合部社会稳定和谐的试金石。在激烈的就业市场竞争中，文化程度不高、未经过专业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位。根据我们对四川、重庆等10个城乡结合部的抽样调查:失地农民中，只有10.26%的劳动力被有关部门安置就业，其余的只能自谋职业;在自谋职业的劳动力中，有38.68%的人找不到工作，目前基本赋闲在家;尤其是土地被全部征用的农户，基本赋闲在家的富余劳动力比例更大，达到了68.50%。在51.06%的就业劳动力中，其就业结构为:31%外出务工，33%在本地从事农业，36%在本地从事二、三产业。失地、无地、少地的农民因无法就业就可能诱发一些重大社会风险问题。

(三)农民权益在统筹城乡中缺乏完善的法律保障体系

目前我国被征地农民权益的保障还明显存在着相关法律界定模糊且相互冲突、法律位阶过低、司法救济不充分等问题。其中，现有的法律、法规只支持农民的土地使用权，而针对土地产权，甚至对他们自己的宅基地和房屋产权也未加以明确的确认与保护。这样，农民在统筹城乡过程中无法与主导城镇化运动的公共权力部门和强大的利益集团进行平等对话。由于缺乏具有可行性的法律供给，农民被剥夺的权益也无法通过现有的法律、法规得到切实维护和保障。

(四)农民权益在统筹城乡中缺乏完善的保障机制

抽样调查表明，在四川地级市中，80.28%的村一年多都很难开一次村民大会或代表大会;有46.68%的村三年及其以上都没有开过村民代表大会，76.51%的村没有村民议事会;56.26%的村组没有定期进行村务公开;73.28%的被调查村民称自己对统筹城乡绩效没有评议权;虽然成都市农村普遍实行以村民议事会代替村民代表会议进行民主议事，但被访对象中有38.52%的村民认为议事会形同虚设，并不能真正代表民意。由于一些农村严重缺乏自治、合作、评估等权益保障机制，事实上导致了广大农民群众被剥夺了统筹城乡的决策参与权。统筹城乡工作的决策权长期操纵在各级党政部门手里，相关领导干部难免不在统筹城乡工作中滥用权力、践踏农民的基本权益。这样就很容易导致以党群、干群矛盾为核心的乡村社会矛盾尖锐激化，从而严重影响了城乡一体化的顺利进行与城乡社会的和谐稳定。

农民权益在统筹城乡过程中流失并由此引发了大量的社会风险问题，这既与我国改革开放和社会主义现代化建设进人深水区，利益冲突和社会矛盾尖锐激化有很大的关系，更与一些地方在统筹城乡的过程中，缺乏正确的执政理念、政绩观、服务观，片面追求经济绩效，剥夺农民对统筹城乡工作的话语权等因素有着密切的相关性。

第一，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了攻坚阶段，这个利益冲突与矛盾激化的现代化振荡期是农民权益大量缺失的温床。在亨廷顿看来，传统国家和现代国家是稳定的，而处于传统国家向现代国家转型的社会是最不稳定的，即“现代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定”［10］。正处于改革开放关键时期的转型中国，在体制转轨和社会转型的关键时期，社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化，难免会引发一系列城乡之间、地区之间、社会群体和社会阶层之间以利益为核心内容的复杂社会矛盾。随着农村市场经济的深入发展，一些“致富能手”、“经济能人”逐渐从村民中脱颖而出，在经济收入、经济地位等方面大大拉开了与一般村民的差距。在既有的地方治理模式下，乡村社会中的这些致富能手和经济能人，往往很容易获得党委、政府的赏识，成为“村两委”的负责人，以帮助农民实现“共同富裕”。但实际上，一些经济能人在成为村干部后，往往会利用“村官”的权力，在统筹城乡工作为他们自己谋求个体利益的最大化，这反而会进一步加剧农村固有的贫富差距和社会冲突，从而加大了乡村社会早已存在的社会风险问题。

第二，违背科学发展观的“GDP模式”是导致农民权益保障缺失的重要因素。一些地方党委、政府曲解了统筹城乡的发展原则，把地方GDP的增长作为考核干部统筹城乡政绩的最重要、甚至是唯一的指标，在一定程度上导致了经济绩效至上、面子工程、政绩工程、官商勾结等一系列的政府失范行为。这样，一些地方的城乡统筹发展不是建立在“以人为本”的科学发展观基础上的，而是建立在以牺牲农民群众的利益、资源、环境，甚至以牺牲农民生命为代价的“带血 GDP”的增长模式上的。在“带血的GDP”增长的背后，是利益冲突加剧、干群关系紧张、社会矛盾不断、政府形象受损、党和政府合法性受到严峻挑战等一系列的严重问题。而在以“城市化”为主要内容的伪城乡一体化运动中，一些乡村干部和开发商等强势利益群体相勾结，他们滚雪球式的发家是建立在大量农民权益被侵害和非法剥夺的基础上的。

第三，少数党员干部在统筹城乡发展中，宗旨意识缺乏、服务能力低下，进一步加剧了农民权益保障的低效。“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”［11］。尤其存在着大量的“搭便车”和“分利”行为，越大的集团，越是在长期稳定的环境中，越难以完成表面上具有逻辑性的集体行动，最终往往会因“集体行动的困境”而导致集体行动的失败。“立党为公、执政为民”本应成为各级党员干部在城乡统筹中牢固树立的服务理念。然而，一些党员干部宗旨意识、党性观念淡薄，在统筹城乡的实践中没有正确处理好个人利益与既得利益集团、群众利益的关系。在处理各种经济主体的利益时，一些农村干部往往摆不正位置，立场、感情没有站在大多数农民群众的利益上，不能做农民群众的主心骨、代言人，屁股很容易坐到比群众强势的既得利益群体一边。一系列农村社会群体性事件的背后，普遍存在着一些基层干部把“为人民服务”异化“为老板服务”的执政党宗旨异化问题。

第四，农民群众在统筹城乡进程中缺乏“话语民主”，被剥夺了话语权。一些地方政府把城乡统筹错误等同于农村城镇化，片面追求政绩工程、面子工程，不顾当地的实际情况，大搞“圈地运动”、造城运动，广大农民群众“被上楼”、“被市民化”，实际上走的还是一种以城镇化取代现代化，消灭农村、农民的传统工业化老路。处于弱势地位的农民，由于在政府主导的城镇化过程中缺乏话语权，在失去赖以生存的土地同时，不能相应得到较为完善的基本权益保障，进而导致农民逐渐对主导城乡统筹政策的党委、政府的不信任、不合作。这样，一些地方的城乡统筹工作经常因官民无法良性互动而进退两难。

为了有效破解统筹城乡中的困境，加快城乡一体化的步伐，我们必须在科学发展观的指导下，切实在完善相关法律法规、促进农民持续增收、完善农村基本公共服务和村级治理等方面构建比较完善的农民权益保障机制。

三、构建统筹城乡进程中的农民权益保障机制

科学的统筹城乡就是为了让农民在城乡一体化的过程中与市民一样共享现代城市文明的成果。而完善各种农民权益保障机制、构建现代农民权益保障体系，是在统筹城乡过程中真正实现城乡互动、科学发展的制度基础。

(一)完善农民权益保障的法律机制

市场机制在调动各种社会主体实现自身利益的同时，的确也能在一定程度上实现公共利益的较大化。但市场这只看不见的手，天生就是要摧毁平等，而政治国家则需要通过法律制度的供给来缩小社会主体之间的差距，以维护社会的公平正义。这就要求我国要在统筹城乡中，尽快完善农民权益的法律保障机制。

首先，在立法层面上，要进一步赋予农民应有的各项合法权益，完善保护农民权益的法律措施。建议制定《中华人民共和国农民权益保障法》，明确农民对承包地和宅基地的法定权利，为农民权益的保障提供法律基础。

其次，要在统筹城乡工作中强化依法行政，加强各级人大对城乡统筹工作的法律监督力度;完善县乡两级城乡统筹工作机制，切实依法保障农民权益。

再次，切实加强对农民权益的司法保障。针对统筹城乡中侵害农民权益的非法行为，司法部门要保障农民能够及时通过民事诉讼、行政诉讼等司法途径加以解决，以活生生的案例形式教育广大干部群众，激发广大农民的维权意识。

最后，必须通过相应的法律运行机制让农民权益保障的法律法规真正运转起来。近年来成都市在通过创新法律机制保障农民权益方面进行了大胆的尝试:成都市在基层社区大力进行法律宣传的同时，广泛开展政府为农民购买法律服务工作。锦江区用政府埋单的形式为社区聘请法律顾问，全区城乡居民享受了政府购买的免费法律服务［12］。金牛区在为全区城乡居民购买法律服务的基础上，建立了“一街道一法律服务机构”和“一社区一律师”的基层社会法律服务网络，让城乡居民能够享受免费的法律服务和优质的调解服务［13］。

(二)完善农民的收入持续增长机制

党的十七届三中全会指出，“必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力”［14］。作为推进农村现代化的一种新的制度安排，统筹城乡的直接效果必须能够促进农民的持续增收。广大农民只有能够持续增收，生活水平不断提高，才能自觉认同并自愿融入到城乡统筹的实践中去。当前，农民收入持续增长的出路在于，在稳定、发展以家庭联产承包责任制为核心的农村产权制度的基础上，通过土地流转，发展土地规模经营，让农业走上规模化、产业化、品牌化的道路。在大力发展农村经济的同时，积极探索农村集体经济的有效实现形式，在有条件的地方积极发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，大力发展品牌农业，培育大型农业龙头企业。农村发展和农民持续增收关键要靠农民自身的转变，尤其是思维的转变。要积极培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，培育农村“双强”致富能手和经营能手，为农村产业化、规模化、品牌化提供丰富的乡土人力资源，并着力提高农民的组织化程度，实现“农业龙头企业、农业生产基地、农村专业合作组织、单个农户”四者有机衔接和良性互动的现代农民收入持续增长的新机制。

(三)完善村民自治机制

针对一些地方的村民自治组织和自治机制不能从根本上保障农民在统筹城乡中的话语权;村民对农村公共事务缺乏制度性的决策权的现状，完善以村民民主议事为核心的村民自治机制是切实保障农民权益的民主基石。

首先，广大党员干部必须牢固树立“立党为公、执政为民、全心全意为人民服务”的执政理念，通过践行党的群众路线逐步实现“让民作主”。

其次，要切实按照党的十七大要求，在农村实践、完善、创新以“自我管理、自我教育、自我服务、自我发展”为基本内容与特征的村民自治的新机制、新路径、新模式。成都市在统筹城乡的过程中，以村民议事机制创新为核心，不断完善农村公共事务决策、执行、监督三者有机结合和良性互动的村级治理新机制。在近年统筹城乡的实践中，成都市下属的彭州市构建了“以村党组织为领导核心、3个村民自治组织为社会主体、集体经济组织为市场主体、其他组织共同参与”的新型村级治理机制。一些村选出了“村议员”，成立了“村议会”，在党组织的领导下负责村里重大事情的民主决策，实现了“民行官事”的“村民自治”［15］。成都市近年还明确规定:如果“基层议事会不民主，镇村干部要受到严厉处罚”［16］，从而为村 (居)民参与村级治理，实现“当家作主”扫除了行政障碍。村 (居)民广泛、有效、有序地参与农村公共事务，拥有了制度性的“话语权”，成为村里的真正主人，这在维护农民权益的同时，也从根本上化解了农村的利益冲突，实现了农村社会的稳定、进步与和谐。

(四)完善农民权益保障的公共服务机制

完善的村级公共服务机制是保障农民基本权益，实现农民经济权益与政治权益有机统一和良性互动，促进城乡社会公平、和谐的关键所在。近年以来，成都市以村级公共服务专项资金使用为“抓手”，撬开了村级民主，不断创新基层社会民主治理机制，在城乡统筹进程中实现了农民经济权益、政治权益相互支撑与良性互动。

成都市规定村级公共服务资金的使用必须由村(居)民大会、村(居)民代表大会或村(居)民议事会通过民主决策来决定建设内容、标准和进度安排，有关部门不得强迫和干涉①参见《中共成都市委成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见 (试行)》，成委发［2008］37号。。以村级公共服务的民主使用为突破口，成都村(居)民大众被推上了村级治理的前台，成为农村公共事务决策和基层社会自治的主人。在村级公共服务资金的使用问题上，面对要实施哪些公共服务项目、怎么实施、谁先谁后等复杂问题，成都市所属的县级邛崃市油榨乡马岩村将决定权交给群众，通过“三步量分法”，最终确定了村级公共服务项目以及实施的先后顺序［17］。成都市郫县红光镇鱼塘坎村，从2009年8月拿到村级公共服务专项资金到10月份启动项目建设的2个月期间，村社干部、议事会成员、党员代表们走遍了全村群众的家，在广泛征集专项资金使用方案后，再召开村民议事会，就村级公共服务资金使用方案进行了公开表决。到2009年底，通过村民民主决策完善了乡村道路、田间沟渠、桥涵、村里健身器材等7个公共服务项目的新建或改造［18］。蒲江县插旗山村在村级公共服务专项资金使用上完全走“群众路线”，2010年村里20万村级公共服务资金怎么用、用在哪、用多少都必须经村民表决同意，议事会、理财小组、项目监督小组同时签字才能入账［19］。成都市以村级公共服务资金的使用为突破口，村里要做哪类事、那些事，先做什么、后做什么都由村民自己说了算，广大村民在农村基层“当家作主”已经形成了一套制度和习惯，值得借鉴。

(五)完善农民权益保障的绩效评估机制

“一个政府，除了对人民负责、服务、献身外，不应该有任何特权。一切权力属于人民，一切权力都要为了人民”［20］。既然统筹城乡是为了广大农民，那么统筹城乡的绩效也就应接受农民群众的评估，广大村民对城乡统筹工作的评议过程，也是他们维护自己基本权益的过程。

首先，要建立统筹城乡绩效的农民群众评估新机制。“要想让人民群众满意，首先就得接受人民群众的评议”［21］。为此，必须进一步完善对农村各级党政干部的选拔、任免机制，在统筹城乡中积极引导广大农民群众制度化参与对干部的绩效考核，真正把那些在城乡统筹中能够埋头苦干、全心全意为百姓谋福利的党员干部选拔到重要领导岗位上来。自2009年以来，江苏泰州在试点的基础上，在全市开展“村民直评村官”活动，这种直接民主大大丰富了农村民主治理的新实践［22］。近年来，成都市在全市范围内广泛开展对乡镇、村 (社区)负责人进行民主评议活动，并明确规定了参加民主评议的群众代表不少于60%，民主评议满意率达不到70%的由上级党委进行诫勉，达不到50%的责令引咎辞职或提起罢免［23］。在农村基层社会全面推行“村民直评村官”，让镇、村干部不得为非，这从根本上保障了村民在统筹城乡中的话语权，从而切实保障了农民的基本权益。

其次，创新城乡统筹绩效的多元考核评估机制。统筹城乡绩效考核的主导权，长期以来掌握在上级党组织部门，又特别是上级党委书记手中。地方党政干部表面上应对所在地区的人民群众负责，实际上却只对有权任免他们的上级主要领导干部负责。要建立、健全地方各级人民代表大会、公民组织、专家学者对地方统筹城乡的科学绩效评估机制，加大对地方领导干部行政问责的力度与广度，以彻底改变一些地方干部在统筹城乡中“唯上不唯下”的单向度“统治”状态，让广大党员干部在城乡统筹中真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

(六)完善农民权益保障的合作治理机制

作为利益、资源、价值整合与分配的城乡统筹，由于涉及到各种社会主体复杂的利益关系，完全的政府主导和完全的社会主导，都很难实现城乡统筹的既定目标。在城乡统筹的过程中，合作治理强调的不是自上而下的政府全能，而是由公民大众以公民组织或利益集团的形式与政府对话，并在凝聚共识的基础上，以合作促发展、以合作促共赢、以合作促和谐。以农村合作治理机制创新完善农民权益保障的关键在于创新合作决策与合作评议机制。

首先，要在统筹城乡的过程中，以干群合作决策为基础，积极构建“地方政府、农村党组织、村委会、议事会、监事会、农村经济社会合作组织”等各种利益主体有机衔接和良性互动的决策模式。近年来，北京、广州等城郊农村创造性地实践了“政府规划，村集体、村民与开发商对等合作开发”的统筹城乡新模式［24］。成都市新都区三河镇涉农社区近年来形成了“两委三会一中心+经济组织”的村级合作决策新模式，使基层党组织、社区自治组织、经济合作组织在社区治理中形成了有效的合作机制，在基层党内民主与基层人民民主良性互动中实现了基层群众的当家作主［25］。彭州的“131N”①所谓“131N”模式，即强化一个领导核心 (村党支部)，建立健全三个自治组织 (村民委员会、村民议事会、村务监督委员会)，培育一个市场主体 (集体经济组织)，发挥多个其他经济和社会组织作用 (群团组织、新型合作经济组织、社会中介组织、其他民间组织)为主要内容的新型村级治理机制。村级治理模式，是一个以农村治理主体合作决策为基础的典型的村级多元合作治理模式。“131N”村级多元合作决策模式，让广大村民在统筹城乡中拥有了制度性的“话语权”。 “官民合作决策”在维护农民基本权益的基础上，从根本上化解了城乡统筹中的利益冲突与干群矛盾，实现了农村社会稳定、发展与和谐的有机统一。

其次，要建立、健全“上级党委政府评估、村级群众评估、专家学者评估”三者有机衔接和良性互动的多元合作绩效评估新机制。在统筹城乡中，完全由党政公共部门主导的绩效评估、完全由科研机构主导的绩效评估和完全由农民主导的绩效评估都无法实现城乡统筹科学性、民主性、合法性的有机统一。建立、健全“上级党委政府评估、村级群众评估、专家学者评估”三者有机衔接和良性互动的多元合作绩效评估新模式，就能够真正通过城乡统筹，在科学发展中实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成 果由人民共享”的既定目标。

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