山西省工矿区土地复垦现状及发展对策研究

畅功民，李建华，张 强

（1.山西省农业科学院农产品加工研究所，山西太原030031；2.山西省农业科学院农业环境与资源研究所，山西太原030006）

山西省矿产资源丰富，特别是煤炭资源，已探明储量居全国首位。近年来，山西省原煤的产量一直居全国首位，外调煤炭占全国省际外调总量的80%，供应出口占全国出口量的74%[1]。但煤炭的大量开采，对土地利用产生了巨大负面影响。据初步统计，截止1998年全省累计塌陷、破坏和煤矸石、尾矿等压占土地已达7.56×105hm2，并以每年5×103hm2的速度递增，平均每生产万吨原煤破坏土地0.058 hm2，其中40%为耕地[2]。然而，与这些破坏不相符的是全省的土地复垦率只有2%左右。因此，山西省工矿区土地复垦迫在眉睫，这对山西省农业生产、环境保护、生态建设以及区域社会经济可持续发展均具有重要的现实意义。

1 山西省工矿区土地复垦现状

1.1 山西省工矿区土地待复垦面积大

目前，山西省待复垦面积大、分布广，遍及全省多个地市，以大同、朔州、晋中、晋城、长治、临汾、阳泉、吕梁、太原等地为主。位于太原市的西山煤电集团直属9个矿，2006年产原煤3 200万t，年产煤矸石550多万t；目前，全矿矸石综合利用不到20%，待治理矸石山120多hm2。位于阳泉市的阳泉煤业集团直属8个矿，2006年产原煤3 500万t，年产煤矸石600万t；该矿现有28座煤矸石山，已治理3座。位于大同市的大同煤业集团煤矿开采历史悠久，对生态与环境的破坏较大，加上当地自然条件较差，水资源严重缺乏，对当地大气、土壤、水源等造成的污染相当严重，由于矿区复垦刚刚起步，矿区生态治理和植被恢复任务相当艰巨[1-3]。

1.2 山西省工矿区复垦率低、复垦周期长

山西省复垦率低，只有2%左右，复垦周期长，平均需要5 a时间。以对生态破坏最严重的露天采矿为例，采矿前对覆盖层全部剥离—堆置—采矿后复垦与生态重建整个过程短则数十年，长则上百年[3]。同时，山西省矿区复垦的历史欠账尚未还清，每年新账又在产生。山西省4个大型国有矿区，已治理矸石山约占总面积的1/4。较好的阳泉矿58.7 hm2矸石山已治理24 hm2，占40.9%；大同煤业集团所属云岗矿18.7多hm2矸石山治理4.7 hm2，占25%。山西煤矸石平均约占煤炭产量的15%左右，若按全省年产6亿t煤计算，每年新产生的矸石将达9 000万t。而目前煤矸石综合利用还不到总量的20%[4-5]，山西省工矿区土地复垦工作任重而道远。

1.3 矿区复垦后不稳定

矸石山复垦3～4 a后出现二次复燃现象严重。煤矸石中含有硫、碳、水分。其中，硫为可自燃物质、碳为可燃物质，二者构成矸石山的自燃基础，而氧气和水分则是矸石自燃的必要条件[6-8]。复垦后如果地面覆盖度不高，矸石与空气中的氧接触，再加上微生物的作用便发生氧化，这样日积月累，矸石山内部的热量不断累积，温度不断升高，当温度达到煤的燃点时，便可使矸石山自燃。这对于井工开采的煤矿，复垦后地表仍有可能会出现二次沉陷，导致地表再次不平，甚至会出现裂缝，影响土地的生产力。

2 山西省工矿区土地复垦工作存在的问题

2.1 政府虽出台许多相应的政策，但可操作性差，执行力度不够

长期以来，我国的环保一直侧重于空气与水污染的防治。复垦要求常常笼统地散见于相关法律、法规中。在实际操作中虽然以“谁破坏，谁复垦，谁受益”的原则为指导，但是《土地复垦规定》既没有明确界定破坏者的责任与义务，也没有明确复垦者应享有的权益，特别是在土地复垦后的利益再分配和所有权问题上。这些不利因素大大挫伤了那些意欲复垦者的积极性[9]。同时，土地管理、环境保护以及工业管理等部门都有义务执行国家复垦政策，然而，交叉重叠的目标与任务往往导致重复管理，或是互相推诿责任，最终导致环境政策执行不力。

2.2 企业对复垦认识不足，复垦没有积极性

企业对矿区复垦认识不足，土地复垦作为一个缓慢而长期的过程，不能立即显现价值，所以一些矿山企业不愿长期大量投资，担心收不回成本。当土地复垦后产生一定的经济效益时，还需要有人继续进行生产性投资和经营管理，否则矿山土地复垦只能产生环境效益，这样会使矿山负担日益加重，也会影响矿山复垦积极性[10]。

2.3 复垦资金渠道不畅，难以保证

我国现行的矿区复垦资金缺乏强有力的保证措施。在将矿区废弃地复垦成耕地的过程中，涉及土壤的改良、坡度的减缓和土地的平整等重大复垦工程，成本比较高。如平朔安太堡矿区43 000 hm2废弃地的土地复垦工程费用投资平均3.8万元/hm2，其中，土地整治费用2.6万元/hm2，植被恢复及生产力提高费用为1.2万元/hm2[4]。现在国家虽然设有土地复垦资金，但相对面积较大的复垦土地仍是杯水车薪。迄今为止，大部分地方仍然要求矿产企业对矿产破坏土地先行征用，而后进行复垦。换句话说，采矿企业必须先行支付耕地征用费，然后再承担土地复垦费，这种做法不利于鼓励企业实施复垦。修订后的《土地管理法》第31条规定，没有条件复垦或复垦达不到要求的，应缴纳复垦费用作复垦基金。但是缺乏具体金额的规定，可能导致复垦资金支付迟缓或筹措困难。

2.4 待复垦土地产权界限不清，出现扯皮现象

矿区待复垦土地有2种所有制形式：国家所有和集体所有。国家征用的塌陷地属于国家所有，但这部分土地仍由原集体、村民占有和使用，国家也没有对其授权，所以，造成所有者缺位。这就阻碍了复垦后土地进入市场的流转。根据国务院《土地复垦规定》，土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则。但现实中由于待复垦土地的产权界限不清，使有能力进行土地复垦的煤炭企业也无法进行复垦。按照目前的征地规定，煤炭企业对所征用的土地经采煤后形成的塌陷地无使用权。现行的管理模式是：煤炭企业征地→采煤→塌陷地→土地主管部门→划拨给地方使用。如果企业需对塌陷地进行复垦以作他用，则必须对塌陷地进行二次征地；如果企业在不进行重新征地的情况下进行复垦和使用，则将招致地方政府和农民的强烈干预。也就是说，“谁破坏，谁复垦”与“谁复垦，谁受益”不统一，造成企业不愿意出资进行土地复垦工作[9]。

2.5 复垦研究滞后，技术支持不足

近30 a来，山西省的矿区土地复垦工作已经取得了很大的发展。然而，从总体上来看，有关煤矿区土地复垦的理论研究仍落后于复垦的实践要求，使土地复垦工程因缺乏理论指导而带有一定的盲目性。目前的研究多集中在对塌陷地的利用方式、工程技术措施等的总结、归纳上，对土地复垦过程中所涉及的政策、法规、经济问题及技术研究不足。

3 山西省工矿区土地复垦对策

3.1 政府应继续完善现行的法律法规制度，提高其可操作性

政府应借鉴美国等复垦工作开展较早的国家，实行年度环境执行报告书、矿山监察员巡回检查制度、矿区土地复垦保证金制度及其配套制度，同时应加大对重点矿区环保执法与监督力度。由环保部门运用法律手段和现代科技手段，在全省重点矿区设立生态与环境因子动态监测网点，定期发布监测数据以及生态重建与环境污染综合治理进展情况，督促矿区依法履行“谁污染，谁治理”的责任和义务，以此作为评价地方政府政绩和企业效益的主要依据，激发社会与民众参与监督的热情。

3.2 加强宣传力度，明确“谁破坏，谁复垦”的原则，提高企业对复垦的认识和积极性

加强对《土地复垦规定》的宣传和学习力度，提高企业对矿区复垦工作的认识，并将其作为企业工作的一部分。严格按照“谁破坏，谁复垦；谁治理，谁受益”的原则，积极引导社会力量参与矿山环境治理。各地政府和企业可研究组建专业化矿区治理公司，依托其研究制定矿山治理规划并组织实施，积极开展有计划的矿山土地复垦。根据土地利用总体规划、矿产资源勘查规划和土地开发整理专项规划，合理安排以土地复垦为主的土地开发整理项目。进一步调动各企业的复垦积极性，加大矿山废弃土地的复垦力度。

3.3 疏通融资渠道，加大资金投入，加强资金监管力度，保证复垦费专款专用

矿区废弃地可以借鉴德国通过拍卖和招标的方式得以复垦，从而减轻政府的财政负担。同样，也可以通过财政补贴、代征补偿、税收优惠等政策倾斜来帮助废弃矿区再利用的启动，比如减征土地使用税、允许有偿转让土地使用权等来疏通融资渠道。对于原有矿与新开矿，可以实行复垦保证金制度。原有矿可以按产量或销售量缴纳保证金，新开矿的保证金应该在申请开采许可时缴纳。保证金额度应由国家环保局本着合理、适当的原则确定，既要保证足额支付目前的复垦费用与长期维护的费用，又要确保保证金额度不使未来投资者望而却步。同时，应加强资金监管力度，建立一种有效机制来保证复垦专项基金的合理使用与专款专用[10-11]。

3.4 加强复垦科研投入力度，减少复垦工作的盲目性，提高复垦效率

在国家统一领导和协调下，以矿区复垦为契机，加强矿区复垦的科研投入力度，建立企业、环保、林业、水利、农业、气象等多方合作的平台，形成以煤业集团为主体，产学研相结合的长期合作机制，减少复垦工作的盲目性，提高复垦效率，推进矿区植被恢复和生态重建，实现科学发展、和谐发展、持续发展。

3.5 加快产业结构调整，积极倡导循环经济发展模式

加快山西省产业结构调整的步伐，一方面要延伸以煤为主，电力、氧化铝、建材并举的黑色产业链；另一方面要围绕复垦土地开展生态重建，种养殖一体化发展的绿色生态产业链。利用复垦的土地资源建立苗圃基地、中药材、饲料种植基地，开展蔬菜、食用菌种植和牛、羊等家畜养殖等，以后还要实现复垦土地农副产品的深加工。同时，要加强对矿区周边环境的详细调研，根据地理、环境、气候的不同，制定不同的复垦计划和方法，将改善生态环境作为土地复垦的主要目标，达到矿区的环境、经济、社会三者的效益最优化，走科技与生产相结合的路子，不断把相关领域的新技术引入矿山复垦中；倡导循环经济发展模式，分批分期分重点地建设扶持一批重要的经济发展和环境保护双赢的绿色矿业公司，把复垦工作推向产业化，促进山西生态与经济协调发展，提高区域可持续发展能力。

4 结束语

“十一五”期间，由山西省农业科学院环境与资源研究所主持的山西省科技攻关重大专项“山西省矿区土地沉陷防治、复垦与生态重建”，已取得了阶段性研究成果。建立了地表沉陷预测预报模型，煤矸石山绿化造林的实用技术模式，形成矿区复垦和快速培肥技术，研制开发出沉陷土地快速培肥微生物菌剂和生土熟化专用肥料，建立了矿区土地复垦数据库以及基于3S技术和地面核查相结合的矿区土地复垦和生态重建信息系统等，为山西省矿区复垦工作提供了理论依据与技术支撑。

［1］蔡登谷.关于山西矿区复垦的考察报告 [J].林业经济，2008（4）：36-38.

［2］李素清，张金屯.山西生态环境破坏对可持续发展的影响及对策研究[J].干旱资源与环境，2005，19（2）：56-61.

［3］白中科，赵景逵，段永红，等.工矿区土地复垦与生态重建[M].北京：中国农业科技出版社，2000.

［4］曹银贵，程烨，白中科.安太堡露天矿区土地景观格局变化及土地复垦的原则[J].资源与产业，2006，8（5）：7-11.

［5］李建华，郜春花，卢朝东.山西省矿区土地复垦的初步探讨[J].山西农业科学，2008，36（3）：69-72.

［6］张晶.我国矿区生态环境修复法律制度研究 [J].环保科技，2008（1）：13-15.

［7］李华，李永青，沈成斌，等.风化煤施用对黄土高原露天煤矿区复垦土壤理化性质的影响研究 [J].农业环境科学学报，2008，27（5）：1752-1756.

［8］胡振琪，康惊涛，魏秀菊，等.煤基混合物对复垦土壤的改良及苜蓿增产效果[J].农业工程学报，2007，23（11）：120-124.

［9］刘越岩，刘成付.矿区土地复垦与土地生态重建研究[J].环境科学与技术，2005（28）：154-156.

［10］赵巧香.对乌海市耕地现状及土地复垦的几点思考 [J].内蒙古农业科技，2003（S2）：199-200.

［11］瞿春艳，刘宝华.海州露天煤矿排土场土壤空间变异性分析[J].内蒙古农业科技，2011（2）：33-35.