论检察权的合理和优化配置

廖荣辉

论检察权的合理和优化配置

廖荣辉

检察权的科学配置是当前检察制度改革和发展的重要课题，只有科学配置检察权，检察制度才能有效运行。近年，随着司法改革的深入，有关检察权的定位及配置问题成为理论界研究的热点，各种学说众说纷纭。我国检察权的配置在理论上的争议和立法上的不足，在一定程度上抑制了检察职能的有效发挥。本文试图从检察权的性质入手，剖析我国检察权配置的现状及其立法缺陷，并就如何优化配置我国检察权的运行模式加以探讨。

一、厘清检察权的性质是科学配置检察权的前提

（一）关于检察权性质界定的观点探析

检察权的科学定位问题，是检察理论中最具根本性的问题，它决定着检察改革的方向，是一个必须首先回答的问题，同时在我国也是一个理论界争论的焦点问题。对于中国检察权的性质，国内有以下几种说法：检察权是行政权①、检察权是司法权②、检察权具有行政权和司法权的双重属性③、检察权是独立的法律监督权。认为检察机关是国家的法律监督机关，其享有的权力统称为检察权或法律监督权，是国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一和依附于检察权，从而使检察权呈现司法权或行政权的某些特征④。

笔者认为，首先，行政权本质上追求的是社会事务实体上的管理效益，其目的是为了实现社会效益的最大化；而检察权维护的是一种法定程序，追求和强调的是程序的合法性，而实体上的权利义务关系最终要通过法院的审判予以落实。其次，终结性是司法权最主要的特征之一，而检察权更侧重于程序的审查和裁量，不具有终结性；司法权体现为独立性和中立性，司法官表现为消极仲裁人的角色，而检察权的本质特征是依法代表国家保护国家、集体和公民的重大权益不受侵害，维护社会公共秩序和法制的统一。再次，检察权作为从行政权和司法权中分离并独立出来的一种新型权力，自然带有某些行政权和司法权的属性。虽然检察权在内容和运作方式上兼有一定的行政性质和司法性质，但无论是行政性还是司法性，都只是检察权局部的、从属性的、次要方面和非本质的特征。它们只能表明检察权的某一方面的特征，但是不能揭示我国检察权的内在的、本质的、最主要的以及符合我国法律规范的特性。行政司法双性说并没有科学地界定检察权的性质和法律属性。

（二）检察权的本质属性是法律监督权

宪法是检察机关行使职权与进行活动的权力来源和基本出发点，也是分析检察机关性质与地位的基本依据。我国宪法明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见，宪法将检察机关定位为“国家的法律监督机关”，检察机关的“国家性”表明检察机关是代表国家、以国家名义履行职责的。检察机关的国家性与检察机关作为“法律监督”的国家机关性质是相适应的。它表明检察权的本质属性就是法律监督权，即人民检察院是专司法律监督职能的国家机关。

其包含两方面的含义：其一，检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关；其二，检察机关不是全面监督法律实施的机关，也没有统揽法律监督权，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。具体来说，即是检察机关的职权范围在于对法律的遵守和执行情况的监督，其根本目的是维护国家法制的统一。

在我国的国家权力结构中，检察权是一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于审判权；检察权与行政权、审判权处于同一系列之中，并对行政机关的行政行为和审判机关的司法行为的合法性依法负有监督的职责；检察权的特点在于：它是一种通过起诉、抗诉和建议等方式对一切违法犯罪行为进行合法性监督的权力，既不包括行政表决权，也不包括司法裁决权，检察监督的范围也只限于行为的合法性，而不包括行为的适当性。

综上，笔者认为，检察权的性质定位应该把握检察权的基本特征，即检察权的法定性、检察权的独立性和专有性、检察权行使的程序性、检察权的程序裁量性。结合检察权的基本特征及我国司法的性质，宪法将我国检察权的性质定位为法律监督权，将检察机关定位为法律监督机关是准确的、是符合我国实际的。如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位；检察机关据以行使法律监督职责的各项检察权能是法律监督权的外延，新形势下检察权功能的发挥不仅不能偏废，而且应当继续充实和完善。

二、我国检察权配置的现状及存在的问题

从我国现行法律对检察权的配置分析，检察机关和检察权的配置基本上适应我国现有的政治法律建设需要，也基本上反映了当代世界各国，尤其是现代发达国家，以民主、文明和法治为标志的现代国家检察制度的改革趋势发展的要求。刑事公诉权是检察权重要的内容，其对保护国家利益和集体、个人合法利益，维护国家法制统一发挥了不可替代的作用。刑事司法监督权是我国当代检察权的另一项重要内容。通过审查批捕，审查起诉，民事，行政诉讼监督、刑罚执行监督有效地保证了案件审判质量，维护了司法公正。非诉案件的检察监督是我国当代检察权的有机组成部分。检察机关运用检察建议等方式，对非诉案件及与案件密切相关的违法形态进行了卓有成效的监督，对纠正违法和预防犯罪发挥了重要作用。检察机关法律监督权能是检察机关业务活动的职权基础，其在实现过程中应呈现出以下实施特征：1.以事后纠正性监督为主，兼及事中过程性监督、事前防范性监督；2.监督以提出建议请求权为主，兼及一定的处分决定权；3.监督具有显著的程序性，兼及实体性的考量；4.监督意识的主动性和监督实施程序设置的被动性；5.监督以诉讼事项为主，兼及非诉讼事项⑤。

但是，通过几十年的司法实践、检察理论研究，以及学习和借鉴世界先进国家成功经验，反思当代检察权的配置，其中也存在着一些很不完善的地方，具体表现在以下几个方面：

（一）法律、法规对现有检察权的配置缺位，且缺乏规范性和可操作性

如，民事、行政检察监督只在诉讼法中原则规定了“有权对民事审判活动进行监督”，“有权对行政诉讼进行监督”。修改后的《民事诉讼法》加强了法院内部对民事执行的监督，但对于人民检察院的外部监督仍然没有规定。《人民检察院组织法》至今还没有明确检察机关对民事行政诉讼的检察监督权。在刑事案件的诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼检察权的行使，涉及民事赔偿内容，如何进行必要的调查及提起附带民事诉讼；对涉及国家利益和公共利益的重大民事案件检察机关能否提起公诉，如何行使公诉权等等，法律都没有具体明确的规定。这在一定程度上淡化了国家权力机关法律监督的职能，客观上造成了法律监督权行使上出现盲区，在权能的配置上造成了法律监督权的不健全和不完善，弱化了权力机关对社会政治、经济生活诸领域的法律监督。

（二）权能配置缺乏平衡性和连续性

我国《刑事诉讼法》明确规定，“检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督”，这种法律监督贯穿于刑事诉讼的全过程。而实际上，检察机关在刑事诉讼各个阶段的检察权配置上是相当不平衡的。这集中表现在检察监督对诉中程序最重视、诉前程序次之，而对诉后程序的监督则相对薄弱。由于我国检察权采用平行配置的模式，各项权能互不隶属，其最大缺陷就是导致各职能部门之间“分工负责有余”，而“互相配合、互相制约不足”。在业务管理上，缺乏集中统一的指挥和协调有效的管理，在一定程度上限制了整体监督效能的发挥，甚至出现各自为政、监督脱节的现象。

（三）检察权的独立行使原则没有真正实现

检察权的某些权项的法律效力不明显，硬性规定不够。如，检察建议必然引起的调查、整改等法律行为后果的强制性不足，缺乏法律依据和国家强制力的保障。一些非制度化、非正当性因素的介入常常左右整个案件的处理，独立的检察裁量权并未真正确立。从司法实践来看，检察权往往受制于行政权，诸如核定人员编制、财政拨付经费、人员准入审核权等不是由立法机关管辖而是由政府加以控制。与此同时，检察权还存在一定程度的地方化问题，检察长和检察官的产生、任命等基本由地方控制，法律所规定的检察一体化管理模式难以实现。

通过以上对检察权性质和我国检察权配置情况的研究与反思，我们更加深刻地理解了检察改革的紧迫性，也清醒地认识到检察改革任重而道远。诚如有学者这样惊呼：检察权在中国遇到了不应有的错位。一方面，人们以西方公诉权来理解和实践中国检察权，使中国宪法规定的检察制度严重扭曲。另一方面，当人们用法律监督权来理解和实践中国检察制度的时候，发现与法律监督相适应的规范和机制严重缺乏，而法律监督权也根本难以有效地实施⑥。

三、科学配置检察权的路径选择

从前面的分析我们可以看出，我国检察机关目前拥有的几种主要权能，都是与其职能性质相适应的，也是符合中国实际的。但是，与国外相比，我国检察机关职权的完整性不够，许多应有的权能缺失。更应引起注意的是，作为法律监督机关，检察机关的监督权力薄弱，缺乏强有力的监督手段和措施。目前，我国正在大力推进依法治国方略，社会各界都在为构建社会主义和谐社会而努力。检察机关在我国法制建设和社会生活中担任着重要角色，笔者认为，根据我国检察机关的性质和我国的实际，应当顺应检察权的发展规律，以充分发挥检察机关在促进依法治国和建设社会主义和谐社会中的作用为宗旨，以强化法律监督为主线，在检察权的合理定位下，适当充实和完善我国检察机关的职权。

（一）强化检察权在刑事诉讼中的配置

1.完善检察机关的刑事立案监督权

为了加强检察机关对立案工作的监督，有必要规定检察机关对公安机关不立案的案件可以直接立案。为了防止滥用此项职权，可以同时规定地市级以下检察院行使这项权力，应当报经省级检察院批准，但对案件的范围不宜作限制。对于这一点，法学理论界也基本形成共识，在实践中也是比较可行的⑦。

2.充实检察机关的侦查监督权

目前，检察机关对公安机关刑事侦查的监督，主要是通过审查批捕、审查起诉进行的。为了防止滥用强制性侦查措施，保障公民的合法权益不受侵犯，对公安机关采取限制或剥夺公民人身自由、财产权利的强制性侦查措施，建议通过赋予当事人等申诉权，建立检察机关事后审查机制，以解决对公安机关采取其他强制性侦查措施的监督制约问题。与此相应，对检察机关直接侦查的职务犯罪案件所采取的上述措施，犯罪嫌疑人及其聘请的律师有异议的，可以向上级人民检察院申诉。另外，为了保证正确适用延长拘留期限的规定，切实维护犯罪嫌疑人的合法权益，建议规定公安机关需要延长拘留期限至30日的，在拘留后的法定期限内报请检察机关审查批准。

3.扩大检察机关的起诉裁量权

检察机关在作出检控决定时拥有一定的裁量权，是现代刑事诉讼制度的重要特征，而且，随着社会形势的变化和诉讼制度的发展，各国检察机关的检控裁量权有逐渐扩大之势。起诉裁量权的正确行使，有利于节约司法资源，也有利于社会纠纷的及时化解。根据我国的实际和检察权的发展规律，必须适当扩大检察机关的起诉裁量权。我国现行《刑事诉讼法》规定了三种不起诉类型，即绝对不起诉、存疑不起诉和相对不起诉。但是不起诉制度在实践中受各种制度的制约，没有发挥其应有的功能。适当引进暂缓起诉措施，是根据我国实际并借鉴国外的经验，扩大检察机关的起诉裁量权的主要方式。暂缓起诉制度，是指某些已经达到提起公诉标准的犯罪行为，基于犯罪嫌疑人的自身状况、刑事政策以及诉讼经济的考虑，通过设定一定的暂缓起诉期间暂时不提起公诉，而在暂缓起诉期间终结时再根据犯罪嫌疑人的悔过情况等作出最后处理决定的一种诉讼制度。世界上许多国家和地区都设立了这一制度。暂缓起诉制度是起诉便宜主义在司法中的体现，其最大限度地兼取起诉法定主义和起诉便宜主义的长处，从而使诉讼程序更为理想和科学，符合国际通行做法，可以促使刑事追诉更加符合刑事诉讼的目的，有利于实现刑罚的法律效果和社会效果的统一。

（二）强化检察权在民事、行政诉讼中的配置

1.增加检察机关的公益诉讼权

从世界范围看，扩大对公共利益的保护，是民事行政诉讼制度的发展趋势。不少国家如美国、德国等国的法律明确规定检察官作为公共利益代表人，有权提起民事行政诉讼。我国检察机关作为宪法规定的国家的专门法律监督机关，社会公共利益的代表与法律监督者的身份合二为一，其性质和职能要求其以适当方式介入公益诉讼。即对于违反宪法和法律并侵犯国家和社会公共利益的行政决定，或民事侵权行为，检察机关作为国家的法律监督机关，应当有权代表社会公共利益，对违法的行政决定或侵权行为提起公诉，以便保护社会公共利益，维护法律的尊严。法院在审理案件时发现侵害国家利益或社会公益现象，应当通知检察机关予以立案调查；其他机关、个人发现相关线索时有权向检察机关控告，检察机关也可以主动立案。此外，还应赋予检察机关相应的调查权，以便于查明案件事实，确保案件质量⑧。

2.将民事执行纳入检察监督的范围

为了惩治执行判决、裁定中的失职、滥权行为，我国《刑法修正案》（四）规定了执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪。但是，仅仅追究少数职务犯罪者尚不足以保障和监督民事执行的顺利进行。为此，有必要将民事执行活动纳入检察监督的范围。对人民法院在执行活动中所作裁定的监督，检察机关可以适用法律关于民事审判监督程序的有关规定启动再审；对其他执行活动中的违法情况，检察机关可以采取提出纠正违法意见的监督方式。

3.改革监督机制，增设同级抗诉程序

我国现行《民事诉讼法》只规定了检察机关在审判监督程序上的抗诉权，而事实上由于地方各级人民检察院对同级法院的案件审理情况最清楚，增设同级抗诉程序既便于调查取证，又能保证及时提起抗诉，有效保证防止错案发生，提高诉讼效率，所以增设上诉程序的抗诉权即“同级人民检察院对同级人民法院确有错误的已经发生法律效力的判决、裁定的具有抗诉权”，是维护司法公正，确保法律统一正确实施的必要途径和重要保证。

（三）关于检察权配置运行机制的思考

1.应当调整和强化检察权在检察机关内部的配置，逐步实现职责权限一体化

检察机关内部检察权运行的特征，是肯定检察官的相对独立性与保证整个检察机关的协调一致性。为了有效地实现法律赋予的检察权，履行职责，我国检察机关内部应当实现高度的协调统一。一要规范检察长的权力。检察长是检察机关的首长。检察长对检察机关的工作负有全面的领导责任；检察长主持检察委员会会议，并负责执行会议决定；检察长对各项工作在行使职权时依法享有决定权；检察长有权任免和提请任免检察人员，建议撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员；检察长对外代表人民检察院，各级人民检察院检察长向同级人民代表大会报告工作。二要规范检察委员会的权力。检察委员会是依据人民检察院组织法设立的，是我国各级检察机关实行集体领导、讨论决定重大案件和检察工作中其他重大问题的机构。随着依法治国方略的实施，对检察委员会制度应提出新的、更高的要求。在检察委员会的人员构成上，应当提高成员的构成素质，除本院业务领导、业务部门主要领导外，可以将某些高素质的普通检察官吸纳入检察委员会；要限制案件讨论范围，增加业务指导，充分发挥检察委员会的政策把握和业务指导作用；在议决事项责任上，要强化责任机制，防止人人负责又无人负责的情况出现。三要规范检察一体化机制建设。要进一步深化主诉检察官办案责任制改革，明确检察官的权利、义务和责任，实行检察官独立办案的责任追究制，确保检察权的内部独立性得到确认和保障。在肯定检察官相对独立性的同时，将其组成统一的组织体，使各级检察机关在工作中相互配合，协调一致，共同抵御各方干扰，全面完成检察任务。

2.从人、财、物管理体制方面强化检察机关的上下级领导关系，确保检察权的外部独立

在组织机构方面，将检察机关党组升格为党委，检察机关党委与地方党委脱离隶属关系，实行下级检察机关党委服从上级检察机关党委领导，地方各级检察机关党委服从最高人民检察院党委的领导，从党的组织形式上提升检察院的威信，强化检察机关的地位。在经费保障方面，可概括为“垂直领导，预算单列，统一协调，逐级拨放”。即一方面，按照“一府两院”的国家机构组织体制单独设立检察经费，每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要制作财政预算，并在工作报告中报全国人大及其常委会批准，批准后的经费由高检院统一管理，分级拨放。特殊情况下的经费开支，可专项报人大常委会批准。另一方面，全国人大应加强对检察机关经费保障情况的监督检查，督促检察机关合理使用经费，提高经济效益。

3.建立检察官职业化制度

一是建立严格的检察官选拔制度，主要包括司法考试和培训制度。担任检察官除必须具备法定的学历资格外，还必须经过严格的司法考试，获取司法证后必须经过一段时间的严格培训或具有一定年限的法律工作经验，才能选拔为检察官，独立行使检察权。二是建立检察官逐级遴选制，为确保检察机关的执法水平，规定市级以上检察院的检察官选拔必须在辖区范围内公开招考，择优录用，或者从下级检察院的优秀检察官中遴选。三是健全检察官惩戒制度，规范检察执法行为，对检察官违法违纪行为要给予严厉惩处。四是完善检察官保障机制，实行检察官“精英”政策，在物质保障和职位保障上予以适当倾斜，吸收优秀法律人才的加入，进一步推进检察官职业化建设。

4.加强对检察权运行的监督与制约，保证检察权的独立正确行使

没有监督的权力必然导致腐败。因此无论采取何种领导体制，都必须加强对检察权的外部监督，尤其是人大的监督，换言之，即使实行垂直领导后，地方权力机关仍有监督权，地方人大可以通过代表视察、评议等方式，对本级检察机关实行监督，如果发现本级检察机关有失职渎职行为，可以向上一级人大报告，并可提出监督建议和质询案。检察机关也应认真接受监督，定期向人大及其常委会报告工作，接受审议，建立和完善检察机关与人大代表的联系制度，邀请、接受人大代表的视察，听取人大代表的建议、批评和意见，答复人大代表的质询等等。另外，要拓宽社会监督的渠道，通过推行检务公开制度、人民监督员制度等，增强执法行为的透明度。只有这样，才能保证检察权的正确行使，最终在全社会实现公正和正义。

注释：

①谭世贵：《中国司法改革研究》，法律出版社2000年版，第310页。

②孙谦、刘立宪：《检察理论研究综述》，中国检察出版社2000年版，第20页。

③龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期。

④曹呈宏：《分权制衡中的检察权定位》，载《人民检察》2002年第11期。

⑤陈正云：《试论我国法律监督架构及其属性》，载《人民检察》2006年第5期。

⑥蒋德海：《中国检察权的宪法精神》，载《中国检察官论坛》2005年第1期。

⑦王守安：《检察权的科学配置》，载《国家检察官学院学报》2005年第3期。

⑧阚成吉、徐西新：《检察机关在公益诉讼中的诉讼地位初探》，载《山东检察》2006年第2期。

责任编辑韩成军

2010-12-28

廖荣辉（1965— ），男，广东汕头人，广州市人民检察院副检察长，全国首批检察业务专家，北京师范大学、暨南大学、广州大学、中山大学兼职教授、硕士生导师。