日本水权管理体制及发展趋势分析

朱毅民

（山西省水利水电科学研究院，山西 太原 030002）

日本水资源管理最主要的法律依据是1964年颁布的《河川法》。《河川法》将日本的取水河流分为三个等级：一级河流、二级河流及准用河流。一级河流最为重要，其中特别重要区间由中央政府直接管理，称为直辖区间，其余区间由中央政府委托地方政府管理，称为指定区间，二级河流由地方政府管理，准用河流由基层政府管理，主要通过对水资源使用权（即水权）的管理来实现。日本将水权定义为“为实现特定的目的，排他、垄断性地利用河流流水的权利”，因此该权利是具有物权性质的公权，是对水资源拥有的排他性质的使用权。

1 水权的基本内容与分类

1.1 惯例水权与许可水权

按照水资源使用权“成立”的由来，水权被分为惯例水权和许可水权。惯例水权是指旧《河川法》颁布适用以前就已形成的水的使用权，即用水者已存在对水资源的实际支配并得到社会承认的权利，日本的大部分农业灌溉用水都属于“惯例水权”。对应的许可水权是根据《河川法》，由用水者向水资源管理部门申请而得到的水的使用权。日本的水权规定有明确的水权水量，对水资源的占用以流量表示。

据统计，截至2008年，日本一级河流的水权数量为98049件，其中惯例水权79731件，许可水权18318件，按使用性质具体划分为农业用水水权、工业用水水权、水力发电用水水权、自来水取水水权、杂项用水水权及其他水权。最大取水流量10546m3/s，其中惯例水权3067m3/s，许可水权74796m3/s。根据统计可知，日本一级河流取水量中，农业用水占近90%。

截至2008年，日本二级河流水权数量43538件，其中惯例水权37225件，许可水权6313件。最大取流水量2342m3/s，其中惯例水权1059m3/s，许可水权1283m3/s。同一级河流，二级河流取水量的近90%也被用于农业用水。

关于“水力发电水权”，由于水力发电本身并不实际消耗水资源量，因此在统计最大取水量时不合并统计。2008年，日本一级河流水力发电最大取水流量46844m3/s，二级河流最大取水流量4158m3/s。

1.2 惯例水权向许可水权的转换

相较于许可水权，惯例水权的权利内容不够明确，对河流管理者在进行水资源利用评估、水资源开发利用规划等工作时产生了许多麻烦。1964年颁布的新《河川法》规定，惯例水权拥有者有义务向水资源管理部门申请许可水权。因此，通常在水利设施建设、水环境治理、河道规划时，鼓励惯例水权拥有者将其转化为许可水权。事实上，从1965年开始，日本很多大型农业用水团体将惯例水权上交国家，再由国家将其转化为许可水权交还，即在法律上进行了权利变更及确认。目前，虽然惯例水权的数量仍多于许可水权，但许可水权的法律意义已得到了用水者的普遍认可，是将来水权的主流。

1965—2007年，日本在一级河流和二级河流上分别完成了3698件（取水流量1067m3/s）和1488件（取水流量210m3/s）的水权转换，剩余的一级河流79731件、二级河流37225件惯例水权也有望转换为许可水权。

1.3 稳定水权和暂定水权

按照取水量的稳定性及取水时间将水权划分为稳定水权、暂定水权、丰水水权及暂定丰水水权。

稳定水权是从标准枯水流量（基本定为10年一遇的枯水年的流量）中减去维持河流生态功能的基本流量及其他优先取水权取水流量后所得的取水流量。稳定水权既可通过河流自然流量获得，又可通过建设水库等储水设施获得。截至2008年，日本一级河流审批许可稳定水权18166件，最大取水流量7356m3/s（不包括水力发电取水），二级河流审批许可稳定水权6294件，最大取水流量1281m3/s（不包括水力发电取水）。

如果短期内社会对水资源的需求急剧加大，日本河流管理者会审批提供“暂定水权”。暂定水权是水资源利用的一种临时措施，通常只允许在不超过一年的时间内取水。截至2008年，日本一级河流审批许可暂定水权152件，最大取水流量122m3/s，二级河流审批暂定稳定水权19件，最大取水流量14m3/s。

丰水水权是河流流量超过一定量的情况下允许取水的权利，与稳定水权不同，丰水水权在遭遇枯水年时，会被要求减少取水流量或禁止取水。

暂定丰水水权是仅当取水河流流量超过一定标准的情况下，对流量超出的部分在经过许可的时间和范围内进行取水的权利。暂定丰水水权在水资源利用方面缺乏稳定性，只是应对短期内水资源短缺问题的一种应急措施。

2 水权的申请及管理

水权的取得首先应满足以下四个原则：促进公共福利；新建取水设施对公共利益不产生损害；水资源的使用计划切实可行；许可取水量不能损害他人的正常利用以及河流的生态功能。在此基础上，用水者根据实际需求向当地河川管理机构申请水权，水权许可期限一般为10年，水力发电水权为30年，到期后取水许可需重新申请，并经评估审核后重新颁发。

经过100多年的教化，日本民众的水权及环保意识很强，违反取水许可及水权约束的行为很少，基本是自觉遵守水事秩序。一旦发现水事侵权及违法行为，水资源管理机构首先会劝诫、警告，若无效，会借助媒体曝光，让其遭受社会的谴责，民众不再购买这些产品，对于严重违法的行为，会依法进行惩处。

3 日本水权管理体制探索

3.1 对水力发电取水水权的审批简化和加强管理

近年来，在应对气候变化、发展低碳经济的背景下，日本开始重新审视对水能资源的开发及利用，并鼓励开发对环境造成压力较小的小规模装机容量的水力发电工程。对于小于1000kW的河道水力发电取水，河流管理部门根据2003年颁布的《电力行业新能源特别措施法》规定，对水力发电用水水权的审批进行简化。同时，鼓励对尚未充分利用水流落差的地方开发小型水力发电工程，相应鼓励开发者申请水力发电用水水权。另一方面，加大对已审批水力发电用水水权的管理，对2009年后取得的水力发电用水水权，许可年限由原来的30年缩短为20年，并且需在第10年提交相应报告，其目的主要是提倡正确合理地利用水能资源，更好地保护生态环境。

3.2 通过水权的储存与转让应对干旱缺水

21世纪以来，全球气候变化显著，极端性灾害天气发生频率加剧。以西日本地区为代表的枯水年情况频频发生。鉴于今后枯水年发生的频率和范围很可能会加剧，水资源管理部门开始探索和实践利用水权“储存”以应对水资源的短缺。水权“储存”是指在水库及水资源开发设施中储存水权（枯水对策存留权），对现有水库及新开发的水利设施，因使用者进行节水工作开展及工程开发措施而减少的取水流量，可以作为额外的水权“储存起来”，在枯水季节，在满足河流基本流量的前提下，可以使用这部分额外的水权，其目的主要是鼓励节约用水和合理开发水资源。

此外，为应对局部地区的异常缺水，水资源管理部门开始考虑简化水权转让的审批许可程序，以鼓励用水者之间通过水权的转让来平衡水资源利用的丰枯，对于这样的水权转让，只进行简单的审查，将不再与相关行政部门进行协商。

4 结语

经过一百多年的实践及发展，不论是法律法规体系还是具体操作实践，日本以水权管理为核心的水资源管理体制已经被证明是一套成熟而高效的做法。我国的水资源利用形势较日本更为严峻，现行的政策法规中涉及水权的内容较少，随着跨流域调水、跨地区引水及节水工程的建设，以水权为核心的水资源配置和管理等深层次问题将日益突出，在这方面，东邻日本的做法值得我们借鉴。