平原地区集体林权制度变迁及其绩效研究─以河南为例

刘 珉



平原地区集体林权制度变迁及其绩效研究─以河南为例

刘 珉

（清华大学国情研究中心， 北京 100084）

运用制度变迁理论和实证分析方法，得出平原地区历年林权制度频繁变动，林权制度绩效总体处于一种非均衡的低效率状态，河南省新一轮集体林权制度改革取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益。

平原地区；林权制度；制度变迁；绩效

1 前言

国外研究林权制度变迁及绩效集中在实证方面，理论方面主要是从林业产业发展道路和发展模式角度研究，这可能与国外的产权体制不同于我国有关。Deaton[1]利用120个国家的数据对森林资源退化的影响因素进行了研究，多元回归结果显示，除了一般的自然因素、社会经济因素外，人口增长压力、收入增长和林权制度是重要的显著影响因素。Albers Heidi[2]，Deacon[3]， Rozelle 和Scott等[4]实证研究发现，产权不稳定性和社会政治不稳定对森林资源覆盖率有一定负面影响，利用省级数据，通过计量分析指出农村人口密度和国有林比例上升将会导致林地覆盖率的下降，农村人口密度增大带来的人地压力会导致蓄积量的下降。

国内有关集体林权制度改革的研究主要集中在以下两个方面：一是林权制度变迁的研究。柯水发 等[5]王爱民、姚清亮[6]张建成[7]张维[8]黄和亮[9]、孔凡斌[10]杨朝兴[11]等从不同角度给林权制度变迁给予了阶段划分，并分析了变迁的产权特征；二是林权制度变迁绩效研究。张蕾[12]；黄和亮[9]沈月琴等[13]从理论上定义了林权制度绩效的衡量标准，乔方彬、黄季火昆、罗泽尔 等[14]危结根、徐志刚、徐晋涛 等[15]刘璨[16]孔祥智、郭艳芹、刘传磊 等[17]孔繁斌[10]张蕾、文彩云[18]则根据研究方向确定了不同的变量，对林权制度改革从实证角度给予定量分析，得出了林权制度是影响林业发展的重要变量。

已有文献研究研究对象主要是南方集体林区，研究平原地区的很少，这可能是因为大多数人认为平原林业占全国林业比重较小有关，忽视了平原地区林业发展速度很快，将会在国家木材安全、区域经济发展方面扮演越来越重要的角色；已有文献大多没有将林权制度实证研究结果和理论分析有机结合，这可能是因为计量数据的可得性和文献资料有限有关。

本文研究重点一是对平原地区林权制度变迁分阶段加以分析；二是对制度变迁绩效从实证角度加以研究，通过制度变迁路径和产权变化程度分析，研究产权制度变化特征，通过对数据特征的分析，研究制度变迁前后林业投入和产出的变化。

2 河南省平原地区林权制度变迁及绩效

河南平原地区集体林权制度变迁（从政策变化角度间接阐述河南省平原地区的产权制度变迁过程，数据分析样本点─周口，是河南主要的平原地区之一。），依据林地产权的制度变迁路径、私有产权程度不同，以及由此带来的森林资源变化情况，依次可分为改革开放前时期（1949-1977）；“林业三定”时期（1978-1996）；二权分离及四荒拍卖时期（1997-2007）；新一轮林权改革时期（2007年底-）。

2.1 改革开放前时期

2.1.1 制度变迁历程

远古时期，河南普遍为天然林覆盖，到处是茂林修竹，鸟兽群集。公元前2 700年左右，森林面积约为1 500多万hm2，覆盖率为63％。随着人口增殖，生产发展，开垦农田，连年战火，森林资源不断遭受破坏。1949年，河南平原地区保存林木只有2.5亿株，林木覆盖率仅为1.5％。1949年5月河南省人民政府成立，同年7月，《河南省林木保护暂行办法》，明确公、私有林管理权限，严禁滥伐和烧垦，使局面逐渐稳定。随后贯彻中央“普遍护林，重点造林，合理采伐利用木材”的方针，成立河南省林业局，开始勘察森林资源，封山育林。同年《中华人民共和国土地改革法》出台，平原地区的农民，除了耕地以外，还获得了一些零散的活立木和宜林荒地，一些农民开始自发地在房前屋后、耕地四周及荒地上造林。这一时期，除农民自发的零星造林外，各地政府采取国家投资、农民投劳的合作形式组织了大规模的沙荒造林，发动群众，实行“谁造林，谁管护，归谁所有”的政策，这些政策措施大大推动了林业的发展。1952年到1956年是非社会主义生产关系改造时期，经历了“互助组”、“合作社”、“高级社”三个阶段。高级合作社完成时，全省林业用地基本实现了公有化，其中国有占11%，集体所有占81.4％，个体所有占7.6％。随着《农村人民公社六十条》的贯彻执行，“一大二公”的运动将原来合作社的山林全部划归公社所有，取消了私有林，森林、林木和林地归国家和集体所有，河南省在1958年一年采伐的木材相当于1953-1957年收购木材总量（67.8万m3）22倍，即1 491.6万m3，这一时期，平原地区成材树木砍伐殆尽。中央《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》，纠正了左倾错误，承认农民的“自留山”、“自留滩”、房前屋后的林木所有权，明确规定“农民个人造林归农民个人所有”。1962年，河南对各级无偿平调的林木，一律退还并赔偿经济损失，重申“谁造谁有”的政策，颁发林权证，对林木所有权给予法律保护。随后河南省委要求沙区要把林业生产作为一项重大任务，做到以林保农，以农养林，农林密切结合；以营造防护林为主，积极发展用材林，适当发展经济林和薪炭林。从此造林重点又一次转向平原地区。兰考县委书记焦裕禄领导群众治理沙丘1.5万个，植树742万株。1964年在全国展开“四清”运动，自留地和农民房前屋后等的“四旁”树木也作为资本主义的东西被否定，林业生产再次处于徘徊不前状态。1966年下半年起由于“文化大革命”的冲击，林业行政工作基本停止。1966-1976年间，由于在农村推行了“以阶段斗争为纲”的左倾路线和政策，农民的四旁植树、多种经营等都被作为“资本主义的尾巴”割掉了。这一时期，各地无政府主义状况严重，林业机构也相继瘫痪，各地再次掀起了乱砍滥伐林木的歪风，一些地区农田防护林带和四旁树木受到了严重的破坏，平原地区森林资源再次遭到了劫难。

2.1.2 制度变迁绩效的理论分析

制度变迁路径方面，经历了5次反复，基本上是遵循强制─诱致─强制─诱致─强制的路线。1949-1952年的强制性制度变迁，森林资源由大地主私有─农民私有（土地改革时期）；1952-1956年的诱致性变迁，森林资源由农民私有─初级合作社（合作社时期）；1956-1961年的强制性变迁，森林资源由农民私有─集体公有（高级社、人民公社）；1962-1966年的诱致性变迁，森林资源由集体公有─农民私有（反“左”时期）；1966-1976年的强制性变迁，森林资源由农民私有─国家和集体公有（文化大革命时期）；私有产权程度方面，由高─较高─低─较高─低。

2.1.3 制度变迁绩效的实证分析

1949-1977年期间河南省四旁树（河南平原林业资源主要以四旁树（包括村镇树、农田林网、农林间作、零星树）为主，四旁树的消长情况在一定程度上能反映平原林业的发展情况。根据第4次河南省国家二类森清结果显示，四旁树的株数和蓄积分别占全省的76.60％、78.12％。）消长如图2-1。

图2‑1 1949-1977年期间四旁树消长情况

资料来源：根据河南省农业统计资料（1949-1977）整理

由图2-1可以看出，1949年河南新增四旁植树数量约为109万株，累积保存25095万株；1958年前的几年，每年都有一些新的植树造林，累积存量也有一定规模；1958-1961年间，新增植树是一个低谷，1962年后逐渐增长；1972年有一个植树高峰，以后下降，且逐年基本平稳；改革开放前的1977年新增四旁植树约39 398万株，累积保存20亿株。

初步推断：四旁树消长方面，1958年前几年植树造林有一个小的高峰，是由于1956-1957年河南政府动员号召人民绿化家乡、绿化河南的结果。1958-1961年四旁树新增和存量都迅速下降，几乎消失殆尽，是由于“大跃进”“大炼钢铁”的破坏。1962年后逐渐有了恢复，是由于及时纠正了“左”的错误，还权于民的结果。1966年以后四旁植树又大面积下降，是因为遭到了文化大革命的冲击。

2.2 林业“三定”时期

2.2.1 制度变迁历程

1978年十一届三中全会以后，随着以家庭承包经营为标志的农村新制度在全国的推广，“包产到户和包干到户”的经验也很快被移植到了平原地区的林业生产和森林资源管理上，国家将造林绿化定为基本国策，平原林业进入了一个全面振兴的时期。但由于林业责任制尚未建立，有些地方林木分户管理，但没有明确责、权、利关系，一度出现乱砍滥伐，形成仅次于1958年的森林资源破坏。1980年底，河南省森林覆盖率下降到10.7％（1976年为16.11%）。1981年中共中央、国务院发出《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，同年河南省人民政府批转了省林业厅拟定的《关于建立和完善林业生产责任制的意见》，全省开展了“稳定山权林权，划定自留山、责任山，确定林业生产责任制”的三定工作。从1981年起经过拨乱反正，清理了“文化大革命”以后的林权纠纷与毁林积案7万多起，重新颁发林权证和林地使用证，为林业的健康发展铺平了道路。1984年初，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确规定“土地承包制一般应在15年以上，生产周期长和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。在给农民稳定的土地承包期限的同时，鼓励土地使用权的流转，增加了农民的预期，对林业发展起到了很好地保障作用。同年《中华人民共和国森林法》颁布，接着一些重要的法律、法规相继出台。1990年河南省出台了关于实施《河南省十年造林绿化规划》的决定，同年省人大常委会做出了“关于全民动员，奋斗十年，基本绿化中州大地的决议”，林业厅制定了“关于在全省开展造林绿化达标晋级活动的意见”，河南林业建设从此走上了“全社会办林业，全民搞绿化”的新时期。到1991年底，全省94个平原、半平原县全部实现了（初级）绿化达标，被全国绿化委员会、林业部授予“全国平原绿化先进省”称号。1994年省委、省政府提出了用两年时间完善提高全省平原绿化的目标，各地以完善林网为重点，大力调整林种、树种结构，在全省开展平原绿化的“二次创业”，不少地方平原绿化水平有了进一步提高，特别是1996年被确定为造林绿化决战年，造林有了突破性进展。

2.2.2 制度变迁绩效的理论分析

制度变迁路径方面，前期以诱致性的制度变迁为主，后期是以政府强制性变迁为主。经历了1978─1981年的诱致性制度变迁，森林资源由集体公有─农民私有（林业“三定”时期）；1982-1996年的强制性制度变迁，森林资源由农民私有─集体公有（平原林业恢复时期，平原绿化工程时期）；私有产权程度方面，林权私有程度由高─低。

2.2.3 制度变迁绩效的实证分析

1978-1996年期间河南省四旁树消长情况和平原地区周口的新增造林面积如图2-2，图2-3。

图2‑2 1978-1996年期间河南四旁树消长情况

资料来源：根据河南省志.林业志书 （2002）；河南省林业统计年鉴（1978-2007）整理

图2‑3 周口市1978-1996年期间新增造林面积变化情况

资料来源：根据河南省林业统计年鉴（1978-1996）整理

由图2-2可以看出，新增四旁植树在1986年有一个高峰，约为40 609万株，以后逐年减少，到1989年前后趋于平稳，1996年约为3亿株；由图2-3可以看出，周口新增林地面积在1982年后开始快速上升，到1986年达到最高点，之后逐渐回落到1980年前后水平。

初步推断：四旁树消长方面，1986年有一植树高潮。新增林地面积在1982-1986年间有一快速增长期，这些是80年代初林业“三定”和1986年森林法出台的综合效应表现。林业“三定”由于制度环境不协调和配套政策没有跟上，没有起到应有的效果，森林法的实施使农民恢复了种树的信心，以后几年新增四旁植树数量、新增林地面积一直比较平稳，说明制度的“轰动效应”在减弱。1984年林业产值突然增加，是1980年前后平原“林业三定”后的乱砍滥伐（产值的滞后效应）和1982年后“禁伐通知”后政府动员产生了一个的植树高潮。

2.3 二权分离及四荒拍卖时期

2.3.1 制度变迁历程

1998年党的十一届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》出台，提出治理水土流失，荒漠化土地，退耕还林，建立自然保护区等宏伟目标。1999年，河南省制定《林地保护条例》，主要思想是稳定集体林权，保护林业经营者的合法权益，促进社会主义市场经济条件下集体林的承包经营，许多地方推行了将荒山、荒地进行承包、拍卖，将集体经营和农民的“两山”宜林地向经营大户集中，进行规模开发、集约经营。同年省政府《河南生态环境建设规划》和《河南省林业生态工程建设规划》，提出了2000-2010年和2011-2030年林业生态环境建设的目标和任务，以及2031-2050年的目标任务设想，规划了十大重点林业生态工程和五大商品林基地。到1999底，全省累计完成造林147.93万hm2，有林地面积达到209.01万hm2，林木覆盖率达到19.83％，活立木蓄积达到13 167.55万m3，全省94个平原、半平原县全部达到了部颁平原绿化先进省称号。2002年退耕还林还草工程全面启动，2003年中共中央、国务院发出了《关于加快林业发展的决定》，提出要进一步完善林业产权制度，要保持原有的承包关系稳定，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。福建林权制度改革试点启动，拉开了林权改革的序幕，平原地区效仿南方集体林改经验，开展了以明晰产权、放活经营为主体的林权改革。河南省在《贯彻中共中央、国务院〈关于加快林业发展的决定〉的实施意见》中，提出进一步完善林业产权制度，要依法严格保护林权所有者的财产权，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式，将产权逐步明晰到个人；鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转。随后印发了《绿色中原建设规划》在全省实施，规划了六大建设重点，并提出了切实可行的保障措施，提出到2020年全省森林覆盖率提高到30％以上，林业产值达到1000亿元的宏伟目标。

2.3.2 制度变迁绩效的理论分析

制度变迁路径方面，以诱致性─强制性─诱致性变迁为主线。经历了1997-1999年的诱致性制度变迁，森林资源由集体公有─农户私有（四荒拍卖时期）；2000-2002年的强制性制度变迁（生态工程时期）；2003-2006的诱致性的制度变迁，森林资源由集体公有─农户私有（市场深化时期）；私有产权程度由低─高。

2.3.3 制度变迁的实证分析

1997-2006年期间河南省四旁树消长情况和平原地区周口的新增造林面积如图2-4，图2-5。

图2‑4 1997-2006年期间四旁树消长情况

资料来源：根据河南省志.林业志书 （2002）；河南省林业统计年鉴（1978-2007）整理

图2‑5 周口市1997-2006年期间新增造林面积变化情况

资料来源：根据河南省林业统计年鉴（1997-2006）整理

由图2-4可以看出，1997-2006年间，新增四旁树的数量基本稳定，变化不大，1997年新增四旁树数量约为34 536万株，2006年为29 651万株；由图2-5可以看出，周口市新增林地面积在1999年后开始逐步增长，至2003年前后达到高峰；图3-3可以看出，林业投资也在1999年后开始增长，且增长幅度较快，在2002年陡然下跌，2003年迅速上升并达到高峰。

初步推断：四旁树消长情况，1997年四旁植树有一个跳跃，是河南1996年提出平原绿化“决战年”的影响，随后由于国家重视了森林的生态功能，大力推广生态工程，进行植树造林，所以林业发展比较平稳；新增林地面积1999年后逐渐增长，是在国家1998年发布《全国生态环境建设规划》的背景下，河南省政府1999年出台了《林地保护条例》和《河南生态环境建设规划》的影响。林业投资在2002年急速下跌，可能是由于该年退耕还林政策在河南的实施，林业资金集中用于山区的结果；到2003年四旁树数量基本降到了最低点，说明又出现了“种少伐多”的问题，促生了2003年“决定”的出台，2004年四旁树种植数量和产值明显回升，以后趋于平稳。

2.4 新一轮林权改革时期

2.4.1 新一轮林权改革的提出

平原地区在借鉴南方集体林区林权改革的经验上，逐步开始了新一轮林权改革。2007年河南新一轮集体林权制度改革全面启动，《河南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(豫政〔2007〕82号)要求开展以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革,在保证集体林地所有权不变的前提下,让农民依法享有对林木的所有权、处置权、收益权，最终实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的生产格局。同年《河南省人民政府关于印发河南林业生态省建设规划的通知》(豫政〔2007〕81 号)指出生态省建设具有重要意义，平原地区应该在在沟、河、路、渠等处按标准规划种植通道林，将集体林权制度改革与林业生态省建设同步安排部署，同步落实责任，同步贯彻实施，同步督导检查，努力取得林改与林业生态省建设相互促进、相得益彰的良好效果。

2.4.2 制度变迁绩效的理论分析

制度变迁路径方面，强制性变迁和诱致性变迁同步进行。强制性变迁体现在部分林地产权由私有─受限私有的转化（生态省建设），在强制性变迁的基础上辅以由集体公有─私有过渡的诱致性变迁（集体林权制度改革）；产权的私有程度变化方面难以确定。

2.4.3 制度变迁的实证分析

2007-2009年河南省平原地区周口、漯河的新增造林面积和林业产值如图2-6，图2-7。

图2-6 新一轮林改时期周口、漯河造林面积变化

资料来源：根据河南省林业统计年鉴2005-2009整理

由图2-6可以看出，周口、漯河新增造林面积2007年分别为4 333 hm2、1 853 hm2；2008年则分别为22 666 hm2、5 540 hm2；2007年到2008年有大幅上升，2009年有所下降。

图2-7 新一轮林改时期周口、漯河林业总产值变化

资料来源：根据河南省林业统计年鉴2005-2007整理

由图2-7可以看出，周口、漯河林业总产值2007年分别为43.5万元和15.78万元；2008年则分别为51.5万元和18.86万元；2009年继续缓慢上升。

初步推断：周口造林面积在2008年前后有一个飞跃，与新一轮林权改革的推行和生态省建设有关，漯河造林面积也呈逐步增长趋势；林业总产值稳步上升，说明林权改革的效应开始慢慢显现，并将持续发挥作用。

3 结论

历年林权制度变迁，制度变迁路径方面大致上经历了以强制性制度变迁过程为主，诱致性变迁为主，再到强制性变迁和诱致性变迁两种形式的融合，制度变迁路径与森林资源增长关系难以单独确定。总的来说，诱致性制度变迁会促进森林资源增长，强制性制度变迁有积极促进作用，也有消极抵消影响；产权私有程度方面，解放初期，私有产权程度较高，以后逐渐下降，至1978年前后，下降至最低，以后开始回升，1978-2003年间有一个波折，即先增后减，2003年后开始迅速提升，步入了向私有产权转化的快车道，新一轮林权改革加速了产权转化，森林3大效益明显。总的来说，私有产权程度提高，森林资源会有大的发展，实证方面的数据显示，四旁植树、新增造林面积及林业产值的变化和林权制度有着密切相关关系。

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Study on Change and Performance of Collective Forest Property System in Plain Areas ─ Data from Henan Province

LIU Min

(Center for China Study of Tsinghua University, Beijing 100084,China)

Through the research of property rights and forest development from the View of institutional economics and empirical analysis,the forest right system reform of plain areas has experienced during twists and turns, showing a characteristics of recirculation . The protection of property rights is low efficiency and imbalance during the past year. Recent forest property system reform with new round in Henan has been enforced several years and attained important benefits of economics, society and ecosystem.

plain areas；forest property system；institutional change；performance

F301.2

A

1003-2630（2011）01-0001-07

2011-02-24

刘珉（1971- ），男，博士，主要从事农林经济管理研究。

（责任编辑：王团荣）