社区经济发展对牛背梁保护区管理的影响及对策*

刘 荣,吴逊涛

(陕西牛背梁国家级自然保护区管理局,陕西西安 710100)

自然保护区的物质循环包括了当地社区的生产生活,在自然与人类之间形成了一种动态平衡,因此在自然保护区管理方面,不断促进当地社区经济发展,改变社区群众利用自然资源的传统习惯,是保护区建设发展过程中始终关注的一个焦点,同样,保护区周边社区社会经济发展水平的提高也不应以破坏保护目标作为实现条件。牛背梁自然保护区地跨柞水、长安、宁陕三县(区),处于三县四个乡镇的包围之中,社区经济发展对保护区管理活动影响极大,针对不同时期社区经济发展现状,需要及时调整工作思路,积极研究探索可行的应对措施,尽可能减少社区经济发展过程对保护区管理造成的压力,同时在保护区管理活动中也要努力促进当地社区经济持续快速发展,最终实现“保护与发展”和谐共生的社会经济发展模式。

1 牛背梁自然保护区及其周边社区基本情况

牛背梁自然保护区位于秦岭山脉东段,区划于1986年开始筹建,1988年被批准为国家级自然保护区,1997年成立管理局,是以保护羚牛、林麝等野生动物及其栖息地为主的野生动物类型保护区,拥有秦岭东部地区保存相对完整的天然林资源。集中丰富的生物多样性构成了秦岭生态功能区不可缺少的有机组成部分。保护区海拔为1 000～2 800 m,植被垂直带谱明显,动植物区系复杂,种类繁多。已知区内有种子植物105科433属950多种,中国特有属12个,特有植物种459种,秦岭特有种55种,国家和省级保护植物17种[1]。有兽类60种,鸟类 124种,两栖爬行类27种,国家保护动物28种,其中一级保护动物4种,二级保护动物24种[2]。

牛背梁自然保护区地跨柞水、长安、宁陕三县(区),横跨秦岭南北坡,总面积16 849 hm2。保护区区内无村庄居民,区外与之毗邻的共有三县(区)四个乡镇,总人口11 000多人,其中紧邻保护区居住并对保护区管理活动影响较大的共有五个村组,人口4 000余人,其农田、柴山与保护区交错相连。社区村组主要沿210国道、沙柞公路、太峪河、红庙河和石砭峪河线性分布,呈散居,村舍房屋多为土木结构。保护区南坡村庄分布上限为海拔1 350 m,北坡分布上限为海拔1 100 m,保护区西部210国道沿线村庄分布海拔较高,达到1 760m左右。保护区处于四个乡镇的包围之中,自然保护区建设管理与当地社区发展关系紧密。

据统计,社区群众人均占有耕地面积 0.08 hm2,人均薪炭林面积0.21 hm2。由于山区自然条件的限制,农业生产仍处于广种薄收,平均每667m2产仅为 130 kg,粮食作物以小麦、玉米、薯类、豆类为主,农业收入不足以满足基本生存需求。从产业结构和收入来源看,外出务工和林副业生产是其主要收入来源。长期以来,由于自然环境等客观条件限制,周边地区经济体以家庭为单元,缺乏规模集体经济,形式极其单一。1996年保护区社会经济调查资料显示:保护区南部柞水县部分社区居民年收入仅400余元,保护区西部宁陕县广货街镇社区居民人均年收入800余元,保护区北坡长安部分社区居民年收入700余元,其中林副业生产和外出务工等服务业收入占到总收入的80%左右。形成地区间社区群众收入显著差异的主要原因是交通条件和距离西安大都市的距离不同。

2007年以后,随着西康高速公路的修建和开通,主要乡村道路得以维护和修复,社区交通条件显著改善;同时由于市场经济的快速发展,人均收入持续增长,城镇居民在闲暇之余追求亲近自然愉悦身心的强烈愿望,促使森林旅游业迅速兴起,保护区周边社区群众有了较多的就业渠道,收入来源趋于多样化。主要体现在:公路及旅游建设项目占用土地资源使社区群众分配所得增加;大量建设项目给社区剩余劳动力提供了相对充裕的就业机会;随着交通通讯等基础设施的完善,旅游人员逐年增加,带动了当地社区三产服务业的发展。2010年初步调查统计,保护区周边社区群众人均年收入平均超过2 000余元。

2 社区经济发展对牛背梁保护区管理的影响分析

事物的发展具有两面性,社区经济复杂多样,群众收入提高,一方面促进了当地经济发展,社区群众利用自然资源的传统习惯逐渐改变,完全有利于实现自然保护区管理目标;但另一方面由于法律、体制、经费以及管理方式方法的陈旧落后,不能完全适应社区经济发展需要,也对保护管理活动带来了许多不利影响,保护区管理和周边社区经济发展依然存在着诸多矛盾和冲突。

2.1 牛背梁保护区对社区经济发展的促进作用

牛背梁自然保护区自建立以来,对保护当地生物多样性资源起到了积极的推动作用,经过多年持续有效保护,森林资源稳步增长,森林生态功能得以显著发挥。保护区管理和对外交流活动增加了社会各界对牛背梁地区的认识和了解,牛背梁地区知名度明显提升,对地方经济发展起到了积极的促进作用。

2.1.1 生态系统得到有效保护,牛背梁地区自然环境明显改善 牛背梁自然保护区始终坚持“全面保护自然环境和自然资源,积极开展科学研究,大力发展生物资源,为国家和人类造福”的方针,紧紧围绕保护生物多样性和森林生态系统的自然完整这一工作重心,通过实施二期、三期工程建设项目和GEF项目,初步形成了比较完善的资源保护管理体系,管理局内设九个职能科室,按照自然地理位置不同,基层设置四个保护站六个巡护哨卡,人员配备到位,设施设备齐全,站点布局合理,林地权属清楚,区内拥有多项行政执法权,野外巡护、资源监测、科学研究等各项工作规范有序,资源保护管理成效显著。根据监测资料统计,经过多年持续有效保护,部分地段特别是浅山地区已遭破坏的自然植被得到有效恢复,林分郁闭度明显提高,黑熊、锦鸡、斑羚、鬣羚的野外痕迹遇见率显著提高;2010年森林资源调查数据表明,十五年间保护区森林蓄积总量增加了20 m3,增长了18.7%,森林质量明显改善;多项科研监测结果显示,保护区关键生态系统、物种和栖息地处于良好的恢复和发展状态,以羚牛、林麝为主的野生动植物资源呈现稳步增长的趋势。森林生态系统的安全稳定对牛背梁地区可持续发展发挥着重要的基础作用。

2.1.2 对外交流活动日益频繁,牛背梁地区知名度显著提升 在自然保护区管理活动中,对外交流和宣传教育是保护区的基本职能,牛背梁自然保护区积极搭建各类平台,采取多种形式,切实加强对保护区生态功能、地位作用和建设发展成就的宣传教育和展示。创办了内部刊物《牛背梁》杂志,出刊30多期,对外发送4万多份,创建了牛背梁网站,目前点击率已超过10万人次,成为保护区对外宣传与联系的窗口;在周边社区和交通干道沿线建设30多处大中型宣传设施,在西安市航天科技产业园区主干道建设了460m2的“金羚雄姿”羚牛群雕广场和一座500 m2的生物多样性展室,大力普及自然保护科学知识和相关法律法规,保护区影响范围不断扩大。在保护区建设发展过程中,积极邀请各级政府、省内外保护区及社会各界人士来保护区参观考察,及时联系各级新闻媒体对保护区资源景观和发展情况等进行宣传报道,增进了社会各界对牛背梁地区全面了解和深刻认识。经过多年努力,保护区先后被授予“陕西省生态文明教育基地”、“陕西省野生动植物科普宣传教育基地”、“陕西省环境科普宣传教育基地”、“全国野生动物保护科普教育基地”、“全国林业科普基地”,保护区成为宣传弘扬生态文明的良好阵地。目前保护区区位、资源、文化等优势正在日益凸显并不断形成新的发展契机,2010年成功加入了“中国人与生物圈保护区网络”,目前正在积极申请加入“世界人与生物圈保护区网络”,对外交流活动的日益频繁,促使牛背梁地区知名度因牛背梁自然保护区而显著提升,对开展森林旅游业起到了非常显著的引导作用。

2.1.3 生态效益得到初步显现,牛背梁地区经济和社会效益同步提高 随着经济社会的快速发展,人们崇尚自然、走进绿色、追求健康低碳生活的愿望日益强烈,特别是经过多年保护,牛背梁地区生态系统得到很好恢复和发展,该地区知名度和影响力日益扩大,交通通讯等基础服务设施不断完善,为大力发展森林旅游业奠定了坚实基础。为了拓宽社区经济发展渠道,增加社区群众收入,充分发挥自然保护区的生态功能和社会效益,2003年牛背梁自然保护区和柞水县政府签订了《关于联合开展森林生态旅游开发工作协议》,2004年保护区编制了《生态旅游规划》并获国家林业局批准。目前保护区南部已被柞水县政府区划为旅游产业开发区,保护区外6 km范围内旅游及休闲度假产业累计投资额超过20多亿元,仅朱家湾村社区农家乐已发展到20多户,年收入达到100多万元,初步统计,2010年旅游人员超过5万多人。围绕保护区良好的植被环境和水资源条件,西安市政府投资上亿元的“引乾济石工程”将保护区南坡的水资源引入西安市居民用水。当地社区群众收入显著增加,传统利用资源的方式逐步改变,保护区管理活动对当地社区经济发展带来了明显的促进作用。

2.2 社区经济发展的不同阶段对保护区管理的影响特点

社区经济发展的不同时期,对保护区资源管理的影响呈现出不同特点。1996年保护区社会经济调查结果显示,保护区周边社区农业生产不足以满足群众生活需求,林副业生产是社区群众的主要收入来源,周边社区经济体以家庭为单元,缺乏规模集体经济,形式极其单一,具有典型的“靠山吃山”资源依赖型社会经济特征,仅在几个较大的村镇,木材加工业、运输服务业相对发达。因交通不便致使信息闭塞,市场经济对周边社区影响的结果,是对森林资源简单直接和无序的粗放利用。这个阶段社区经济发展对保护区管理的影响主要体现在:森林采伐、入区盗伐、偷猎、挖药和割竹等,采集薪材、食用菌生产对森林资源的消耗相比较小。以保护区南部朱家湾村为例,林丰四组共有20多户不足100人,每年从保护区盗伐200m3以上的木材,户均收入近千元;保护区周边社区每年进入保护区从事林副业生产的近2 000人次,每年从保护区挖走约2 000 kg菖蒲药材;入区偷猎现象时有发生,“野生无主,谁猎谁有”的传统旧思想依然存在。这个时期破坏森林资源的行为主体90%以上为当地群众所为,保护区和社区群众处于对立状态,资源保护与利用的矛盾表现突出。

1998年国家实施天然林资源保护工程,是森林资源保护事业进入新阶段的里程碑,天然林采伐全面停止,木材加工企业相继关停,特别是2000年以后,市场经济体制使我国社会生活、经济发展等诸多方面发生了深刻变化,西康铁路、西康高速公路的建设和运营,交通通讯等基础服务设施不断完善,保护区周边社区经济生活发生了很大变化,森林旅游业在最近10年时间内发展速度极快。有资料统计,牛背梁保护区周边四个乡镇从事森林旅游度假的企业40多家,规模最大的当属保护区南坡柞水县营镇旅游产业开发区,投资规模在亿元以上的森林公园和旅游度假企业就有四家,集中分布于保护区边界沿线,社区群众从事“农家乐”经营的有90多户,服务业和外出务工成为社区群众主要收入来源,现阶段社区经济发展对保护区的影响主要体现在:游客和“驴友”随意入区,对保护区森林防火、野生动物栖息地管理造成极大干扰和影响,挖药、食用菌生产等对森林资源的直接破坏行为估计减少约30%(依据监测资料分析),入区盗伐林木现象几乎消失,偷猎人数明显减少,但有趋于隐蔽集中且以此为专业谋利的趋势。商业意识的不断冲击,导致这个时期社区经济发展对保护区管理影响最大的是旅游资源的开发利用,各类商业团体的市场行为和保护区管理之间的矛盾表现突出。图1反映了社区经济发展不同阶段影响保护区管理的因素及其变化情况。

图1 社区经济发展不同阶段影响保护区管理的因素及其变化情况

2.3 当前保护区管理面临的主要问题

根据上述分析,随着社区经济发展,一些传统影响保护区管理的因素发生了变化,保护区和当地社区的矛盾主体出现了转移,由此也给保护区管理工作带来了许多新的问题。

2.3.1 森林旅游业的负面影响较为突出 森林生态旅游能综合发挥森林的生态性、社会性和经济性功能,在当地生态承载力及国家法律法规许可的范围内,应该予以鼓励和支持[3]。但由于对森林生态旅游认识不足,旅游产业链发展不完善,仅仅停留在以追求门票收入实现经济效益阶段,短期过快发展给保护区带来了许多负面影响:旅游开发者有意识引导或缺乏对游客的必要管理,局部地段导致保护区非开放区域入区游客数量过多,逼近野生动物分布核心区域,部分游客不满足于曾经去过的地方,不断向保护区纵深挺进,噪音干扰、垃圾污染、火灾隐患、好奇和不加约束的行为等,加剧了野生动物及其生境的干扰和影响,随手丢弃的生活垃圾对生态景观干扰严重。给保护区管理工作造成极大压力。

2.3.2 地方利益和保护区目标的偏差 随着森林旅游业的迅速兴起,一些与保护区相邻的林场、社区村组和旅游经营者等商业团体,只顾追求自身短期经济利益,出现了与保护区争夺旅游道路资源、蚕食保护区林地的现象;沿保护区边界建设旅游设施,看似合法却对保护区管理影响很大;对外宣传中以牛背梁保护区为招牌,误导性极强;这些是导致大量游客随意入区的主要因素,忽视了保护区的环境保护和生态安全问题。

2.3.3 经济利益驱动,依然存在一些破坏资源的现象 由于游客数量逐年增加,社区农家乐迅速兴起,绿色无污染的林副产品销售成为部分社区群众增收的主要渠道,较高的销售价格促使其生产原料仍然部分来源于保护区内,入区采集等行为很难杜绝;个别农家乐持有地方政府颁发的野生动物经营许可证,导致保护区偷猎现象依然存在。

2.3.4 保护管理方式方法的适应性欠缺 长期以来,保护区各种非法行为实施主体多以当地社区群众个体行为为主,严格规范的野外巡护、林政执法工作能够制止各种非法行为,在多年的保护管理实践中,保护区与当地社区成立了区域联防组织,制订了违法行为监督举报机制,这些措施的保护效果较为明显。近年来随着森林旅游业的兴起,保护区的主要矛盾转变为各类商业团体的市场行为和保护区管理之间的矛盾,原有保护措施无法适应社区经济发展环境的变化,林政执法的对象多以利益集团为主,外来人员违法行为增多,分散性、复杂性增强,并呈现出群体性特点,保护区管理工作的科学性、针对性明显不足,反映在保护工作实践中,有时还会出现盲目性,许多工作经常处于被动地位。

3 牛背梁保护区与周边社区协调发展的建议和对策

自然保护区的存在,离不开当地社区的支持和配合,在探求与社区协调发展对策时,必须改变相对被动的封闭管理模式,把社区经济发展纳入保护区管理目标,广泛吸收社会公众参与自然保护区管理,积极探索适应市场经济体制的保护管理新方法和新机制,通过开展保护区管理活动,最终促进生态效益、社会效益和经济效益三者之间实现协调平衡发展。

3.1 加强保护区法律法规建设的建议

自然保护区是现有条件下人类保护自然资源和濒危野生动植物种最有效的手段,是就地保护珍稀野生动物的主要途径。但从目前情况来看,社会转型期各种商业团体出于即得利益考虑,对资源开发利用的需求欲望很大,其经济活动对保护区管理的影响与日俱增[3],在缺乏有效监督和约束力的情况下,围绕保护区资源无限制的开发使保护区承受着极大的外部压力,随着经济发展速度加快和规模扩大,自然保护区成本急剧上升[4],许多时候保护区管理部门也显得无奈和焦虑。从法制建设的角度,有关自然保护区管理的法律法规也仅有《自然保护区条例》可以执行,但面对当前社会环境,实践中可操作性差,约束力不强,难以适应保护实践领域出现的新情况,这一现象同样存在于省内其他保护区。因此要加大对典型生态系统的保护和管理,就必须加强法制建设,比如实行“一区一法”,对《自然保护区条例》进行修改完善并上升到法律层面等,增强法律法规的可操作性,针对各类开发建设项目,立法中明确在自然保护区周边建立一个缓冲控制地带,对开发建设项目加以限制,同时应明确赋予自然保护区管理机构适当的监督和管理权限。有法可依、执法有据才能监督有力,规范各种开发行为,切实维护自然保护区生态安全。

3.2 加强社会公众参与的辅助作用

现代社会由于自然环境问题的严重性及政府和市场在解决这些问题时有可能出现“失灵”,公众参与的作用不可或缺[4]。特别是政府主导型自然保护模式[4],社会公众参与和非政府组织介入,有利于在全社会层面上促进自然保护区事业的发展,参与形式具体表现为公众参与监督和公众参与保护,公众参与虽然只起辅助作用,但这种作用仍然十分重要。在现有条件下,由于自然保护专业队伍力量有限,牛背梁自然保护区可以尝试引入环保自愿者、热爱自然保护的社会公众和一些非政府组织参与自然保护区管理,接受公众对自然法规、政策及计划的制订和执行的建议、批评、举报、诉讼等监督性介入行为,更好调动全社会积极因素广泛参与,对提高综合决策质量、增强公众的信任和支持、监督自然保护执法工作,推动保护管理深入发展,具有十分重要的促进作用。

3.3 建立有效的社区共管合作机制

构建社区参与式管理新模式,建立有效的社区共管合作机制,是消除和缓解自然保护区与周边社区冲突的有效组织形式。鉴于牛背梁自然保护区面临的威胁因素的复杂性,“大共管”理念[5]的提出,可能会为保护区管理工作开创新的有利局面。大共管体系由多个利益相关方组成,充分考虑不同利益相关方自身目标的实现问题,其下逐步构建两个子共管委员会:一是构建旅游共管委员会,由当地旅游主管部门、林业管理部门、旅游活动经营者等组成,旨在促使保护区内及周边的旅游活动不超过当地生态承载力,并建立可行的旅游活动推动自然保护发展的回馈机制;二是构建社区共管委员会,由当地乡镇政府、社区村组和群众代表等组成,给处于弱势地位的社区群众提供一个有效的组织载体,促使周边社区群众的合理诉求得到解决,通过科技输入、信息指导、内引外联等方法,增强并提高社区群众资源利用活动的经济效益,提供渠道和机会,帮助社区群众通过参与森林旅游活动获得利益,把实现群众增收作为社区共管委员会的主要目标。值得注意的是,能否将各利益相关方纳入共管体系并建立相应的责权机制,是该体系能否建成并有效运行的关键,有待借鉴各方经验并进一步探索。

3.4 积极参与并推动“旅游社区”[6]的建设和发展

发展森林生态旅游业可有效促进社区经济由资源消耗型向资源非消耗型转变,也是协调保护区管理与社区经济发展的有效途径。借力牛背梁保护区的优美环境和品牌效应,在当地政府主导下,保护区南部初步形成了“旅游社区”的雏形,保护区管理局应发挥自身信息密集、对外交流频繁、技术获取容易等方面优势,借助社区共管和现有联防委员会等组织载体,积极参与并推动“旅游社区”的建设和发展,把切入点放在实现社区群众增收方面。通过提供群众需要的技术、组织开展培训、参与研发等,加强旅游产品开发,以自然保护区为品牌商业化包装,组织当地社区开发蜂蜜、天然食用菌、干果等富有保护区特色的土特产品,满足游客购物需求;帮助规范和提升“农家乐”服务质量,通过示范点建设,改变目前“经营管理粗放、服务礼仪欠佳”的现状,开发富有当地特色的饮食菜系,把最具有魅力和吸引力的优秀历史文化资源作为“农家乐”发展重点,使游客在体验当地丰富多彩的文化娱乐活动、淳朴厚道的乡风民情、仁善相济的礼仪习俗中,感悟人与自然和谐相处和探求传统文化的真谛。

3.5 加强保护区自身建设

社会经济和保护事业的迅速发展,对自然保护区加强自身建设提出了更高要求,核心是不断增强和提高保护区综合管理能力和水平。首先是加强培训力度,制订长期人员培训计划,对不同层次的工作人员实行分类培训,突出阶段性工作需要和重点,把基层工作人员的培训放在首位,提高其综合技能和管理水平。重点加强对执法人员执法能力和法律法规应用水平的培训,建立完善执法人员档案管理,将行政执法人员的案件执法质量、法律法规学习情况作为一项考核指标纳入年度个人工作考核,增强法律法规的综合运用能力,从法制层面提高协调各利益相关方的技巧和水平;其次继续把对外合作与交流放在重要位置,发挥专家咨询委员会的作用,协助规划保护区各方面的工作、提供技术需求和开展人才培训。借助加入“世界人与生物圈保护区网络”,挖掘社区传统文化,突出人与自然和谐相处理念,大力开展宣传活动,促进保护区和牛背梁地区知名度进一步提升;第三,科学研究要突出应用性,重视并逐步加强有利于促进社区经济发展的研究应用项目,科技扶贫、技术下乡等活动落实专职机构负责,以示范点建设形式和资源保护相结合,积极发展生态经济带动社区发展;第四,积极探索创新管理机制,核心是建立有效的激励机制,调动工作人员积极性。促进保护站和社区群众之间加强信息沟通和意见交流,将社区工作列入保护站考核内容;促进社区共管有效开展;第五,考虑建立一支由当地社区群众组成的反偷猎巡逻队,经费由保护区支付,由于他们常年在此生活,对当地人、外来人员比较熟悉,特别是对从事盗伐、偷猎等违法行为,辨识能力强,往往能够提供极具价值的信息,这对牛背梁保护区加强巡护工作和执法力度有很大的促进作用。

[1] 李景侠,蔡 靖,康永详,等.陕西牛背梁国家级自然保护区珍稀濒危保护植物研究[J].西北林学院学报,1999,14(2):12-18.

[2] 曾治高,宋延龄,麻应太,等.牛背梁自然保护区食肉目和偶蹄目动物的区系特征与生态分布[J].生态学报,2005,25(9):2249-2255.

[3] 杨 佳,赵 清,杨兴中.自然保护区管理与周边社区农民经济活动的博弈分析[J].经济问题,2007(10):53-55.

[4] 韦惠兰,段小霞,黄华梨.自然保护模式转型的经济学分析[J].生态经济,2005(2):94-97.

[5] 任 毅.太白山自然保护区生物多样性研究与管理[M].北京:中国林业出版社,2006.

[6] 庄 军,张 靓.旅游社区发展模式及其经济效益探讨[J].高等函授学报(自然科学版),2005,15(4):49-51.