“十二五”期间河北省养老服务社会化研究

◎ 古怀璞

“十二五”期间河北省养老服务社会化研究

◎ 古怀璞

河北省是全国老年人口增长较快的省份之一，截止到2010 年底，全省60 岁以上老年人口934 万，占总人口的13%。人口老龄化，将对全省的经济、政治、社会、文化等方面的发展产生巨大影响，老年人在养老、医疗、救助等方面的压力也会逐年增长。2011年伊始，民政部李立国部长在接受中央人民广播电台采访时明确表示，十二五期间的首要任务是增加政府的投入和制定扶持优惠政策，鼓励社会力量投入加快养老服务机构的发展。河北省作为老年人口大省，按照民政部的要求，如何扶持和培育养老服务社会化，积极动员和鼓励社会力量从事养老方面的服务，是解决日趋严重的老龄问题的关键。

一、养老服务社会化的界定

民政部提出“十二五”期间要建立一个养老社会服务体系，这个体系的主要内容就是以居家为基础，以社区为依托，以养老服务机构为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成“政府主导、社会参与、全民关怀”的服务体系。养老服务社会化，其基本内容就是要以养老社会服务体系为平台，在坚持“事业养老”基础上，通过政府扶持引导走“社会养老”之路，动员和鼓励社会力量从事养老方面的服务，大力推进投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。

二、河北省养老服务社会化可行性分析

自2000年民政部等11部委发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》提出“社会福利社会化”这一概念至今已有十年，河北省按照国家相关要求对社会福利社会化进行了一系列的探索和改革，取得了长足进步，养老服务事业得到了极大发展，社会认知度得到了极大提高，这为河北省加速推动养老服务社会化发展提供了可能。

（一）养老服务社会化内涵不断丰富和完善，为推进养老服务社会化奠定了坚实基础

2010年河北省在全国率先以省政府名义出台了推进养老服务业发展的纲领性文件《河北省人民政府关于进一步加快推进养老服务体系建设的意见》冀政2010［72］号（以下简称《意见》），并召开了“全省养老服务体系建设工作会议”，对当前和今后一个时期全省养老服务体系建设工作思路、总体要求、分阶段任务作出具体安排部署。《意见》明确指出河北养老服务体系建设要“以满足中低收入老年群体基本养老服务需求为重点，加快推进养老服务社会化、专业化和标准化建设，逐步建立健全与全省人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式养老服务体系。”明确将养老服务社会化、专业化和标准化建设作为指导思想写入文件之中。养老服务内涵不断完善，认识不断提升，为推进养老服务社会化奠定了理论依据。

（二）政府的大力扶持，为养老服务社会化提供了充足保障

河北省委、省政府对养老服务社会化建设高度重视，2009年河北省民政厅起草了《关于资助社会办养老服务机构暂行办法》，提出了对社会办养老服务机构激励补贴意见。2010年《河北省人民政府关于进一步加快推进养老服务体系建设的意见》对扶持社会办养老服务机构做出了明确阐述。提出“按照‘谁投资、谁管理、谁受益’的原则，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，通过税费优惠、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、保险公司及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老服务机构，满足日益增长的老年人机构养老服务需求。到“十二五”末，社会养老服务机构床位数所占比重达到50%以上。”这一系列政策的出台，可以看出河北省政府对鼓励和支持社会力量参与养老服务事业的态度和决心，为进一步推动河北养老服务社会化铺平了道路。

（三）社会化分工的发展、人们思想认识的转变，为养老服务社会化创造了成熟的社会环境

随着“四二一”家庭模式的普遍化，社会生活节奏的高速化，许多子女缺少时间和精力照顾老人，有的子女与父母两地分居更是无法照顾，导致现在“空巢老人”大量出现。据统计，2010年底河北省65 岁以上老年人口占总人口的8.24%，生活在空巢家庭中的老人已占老人总数25% 以上，80岁以上高龄老年人在老年人口中的比例增加迅速。在这样的大背景下，社会养老已经成了许多老年人唯一的选择，“养儿防老”等传统的观念也不断的淡化。人们思想的转变，为养老服务社会化发展提供了成熟的社会环境。

三、影响河北省养老服务社会化现实性分析

近年来，河北省养老服务事业虽然得到了快速发展，但也存在诸多困难和问题，如多数社会办养老服务机构因政策、管理等原因经营惨淡，社会参与的积极性不足等。

（一）养老服务业相关法律和政策不完善

一方面，国家在养老服务行业管理方面的法律法规还很不健全，规范化程度也不高，目前各项法律、政策对社会办养老服务行业的规范还停留在约束、监控的层面，对于如何鼓励、促进社会办养老服务行业的发展壮大则考虑不足，政策的优惠范围太窄，特别是老年服务工作服务质量的评估和监督机制还不完善，制约了养老服务功能的拓展和档次的提升。另一方面，国家支持和鼓励社会化养老服务产业发展的优惠政策缺乏可操作的执行细则，多数是使用模糊性的字眼，而省里对国家这些政策操作细节的深化和具体化上还有一定的问题，因而有些优惠政策落实的不够或难以落实，导致不少社会办的养老服务行业举步维艰，严重影响了社会力量参与养老服务事业的积极性。

（二）社会办养老服务机构专业化水平较低

首先， 全省社会办养老服务机构虽然数量不少，但与政府举办的养老服务机构相比，民办养老服务机构投资者力量、资源有限，难以形成规模效益。其次，由于资源因素社会办养老服务机构设施大多比较简陋， 服务档次总体偏低。再次，社会办养老服务机构服务内容和服务项目相对单调， 种类也比较少。服务人员素质偏低， 专业化服务目前还不是很多， 对民办养老服务机构服务人员的培训还跟不上民办养老服务机构本身发展的需要以及社会的需求。以上原因导致很多老人宁愿长时间等待入住条件相对较好的国办养老服务机构，也不愿意进入这些社会办养老服务机构。

（三）国办与社会办养老服务机构发展不平衡

按国际通行标准，社会养老服务机构床位数一般占老年人口总数5% 以上，据测算2010年河北省约有45 万老年人需要入住老年服务机构，但现有社会办福利机构床位数仅为3.26 万张，社会化养老服务缺口巨大。现阶段，相关优惠政策往往过多地向政府办的养老服务机构倾斜，使其不仅可以得到大量的财政支持，更能够以政府这个平台为依托，获得大量的政治资源，保持自己在竞争中的优势地位；社会办的福利机构则很难获得这些经济和政治资源。加之它们往往具有起点低、资源有限等先天不足，造成了国办与社会办养老服务机构之间发展的不平衡，两者在数量、规模以及设施等方面都存在着较大的差距。政府办养老服务机构的床位供不应求，要经过长时间的预订和等待才能入住，部分社会办养老服务机构则出现床位闲置率偏高的现象，造成了极大的资源浪费。同时，社会办养老服务机构与公办养老服务机构之间、社会办养老服务机构相互之间的竞争激烈， 使得很大一部分社会办养老服务机构的发展步履维艰， 发展的负担很重。

四、河北省“十二五”期间养老服务社会化发展建议

河北省“十二五”期间养老服务社会化应以民政部即将出台的《“十二五”期间养老社会服务体系建设的专项规划》为指导，以《河北省人民政府关于进一步加快推进养老服务体系建设的意见》为依托，积极探索推进养老服务社会化的种种途径，旨在形成政府、社会、市场三大资源的合力支持，构建多元化的养老社会服务体系。

（一）坚持政府主导，加大对社会办养老服务机构的扶持力度

一是完善社会办养老服务机构法律规范。明确界定社会办养老服务机构的法律性质．以及养老服务机构与入住老人之间的法律关系，建立健全社会办养老服务机构的核准制度，对社会办养老服务机构的审批程序、法人登记、责任义务、年度检查等环节进一步规范，以保障入住老年人和养老服务机构的合法权益。同时，应加大执法力度，依法处理和打击社会办养老服务机构的各种违法行为。对证件不齐全、设施不达标、服务质量差的养老服务机构，及时予以整顿和清理。二是继续在财政税收等方面加大支持力度。养老服务社会化离不开政府的大力支持，政府应通过一系列优惠政策在税收、信贷、土地使用等方面对社会办养老服务机构给予支持，在完善社会养老保障制度的框架下，应统筹制定发展社会养老服务体系的规划。同时，政府也可以通过各种方式，整合和利用社会福利资源，鼓励社会力量为社会福利事业进行赞助和捐赠，借鉴发达国家的经验，合理制定社会办养老服务机构补助金政策。三是建立健全社会办养老服务行业的管理和监督体制。一方面，政府应该支持建立非政府性质的行业协会，通过行业协会加强养老服务行业的内部协作，加强养老服务机构同社会相关组织的联系，行业协会通过对政府反馈信息，为政府的科学决策提供依据。同时，政府可通过行业协会反馈信息对社会办养老服务机构进行有效的监督、评估和管理。另一方面，大力整顿和规范养老服务从业人员的队伍，尽快建立一整套行之有效的老年服务从业人员行业准入机制以及岗位培训机制，并通过各种行政手段使之规范化、制度化，带动养老服务从业人员职业道德、业务知识和专业技能的提升，推动从业人员队伍的健康发展。应根据实际情况逐步推行老年服务从业人员考核制度和持证上岗制度，对于那些考核合格、持国家承认资格证书上岗的从业人员，应为其提供合理的工资待遇和社会保障制度，解决其工作的后顾之忧，增强养老服务职业的吸引力。

（二）鼓励社会参与，探索养老服务社会化发展道路

一是鼓励社会力量加入到养老服务行业之中，采取直接投资、委托经营、参股经营等多种方式，经营者既可以是社会团体，也可以是个人、海外团体。经营者有权自主经营、开展服务活动。二是理顺国办养老服务机构和社会办机构关系，打破兴办主体和类别的界限，在政策上、行政管理上对不同主体的养老服务机构一视同仁。重点扶持几家有一定规模、设施完备、运作规范、标志性的社会福利法人团体，引导养老服务机构经营管理向专业化、规范化方向发展，逐步实现国际接轨。三是鼓励社会办养老服务机构上规模、上档次，走集团化道路。政府应着力建设满足最低生活保障的救助型养老服务机构，同时鼓励社会力量发展满足基本生活水准的中档型养老服务机构，依靠市场力量发展满足个人特殊需要的高档型养老服务机构。

（三）强化专业服务，加强社会办养老服务机构的自身建设

一是建立专业分级的养老服务体系。未来社会办养老服务机构在建设上应改变现有结构单一、定位混乱，机构间相互分割的模式。一方面，根据不同老人的需要探索一条分级护理的养老服务模式。如身体健康，行动自如的健康老人可选择居家或社区养老，养老服务机构以为老人提供丰富多彩的精神文化娱乐生活为主，提供常规的医疗护理服务为辅的养老模式；身体不很健康，行动不大自如的老人可住进提供中度护理服务的养老服务机构，为老人照料日常生活起居，对老人的常见病进行及时跟踪和治疗；身体非常差，需要特殊护理的老人可住进提供重度护理的养老服务机构，为老人提供技术性的护理服务，24小时进行专门看护。社会力量可以根据自身实际，参与不同的养老服务。另一方面，应加大力度投资建立大型综合养老服务机构，为老人提供不同程度需要的护理服务。二是提高社会办养老服务机构管理者的素质。养老服务机构管理者的素质要求主要体现在职业道德，组织管理、专业素质等三个方面。职业道德一方面是尊重老人、关爱老人、服务老人，另一方面是爱岗敬业、忠诚事业；组织管理能力和水平，是养老服务机构管理者的必备条件，也是做好工作的起码要求，组织管理素质包括驾驭全局的能力、观察能力、协调能力，组织计划能力等。养老服务机构的专业化水平是衡量其服务质量的主要标志，而养老服务机构管理者的专业素质也将影响本单位的专业化建设，专业素质主要包括：具有先进的护理理念，具有专业化的眼光，懂得社会学、伦理学、心理学、护理学、老年学、市场营销学、经济学、管理学等学科的基本知识和医学的一般理论。三是养老护理员专业化培养。要大力开展养老护理员职业技能培训，依托专业化、社会化的培训机构，对养老服务机构的养老护理员进行培训和继续教育培训，培训的内容主要包括老人生理、心理、护理、老年常见病、营养学、康复方法、注意事项，与老人沟通方法和技巧等，使养老护理融入更多的科学知识和专业技能，在保障生活护理的同时积极开展医疗护理、康复护理、心理护理等。

（四）提倡全民关怀，增强对养老服务社会化的认识

一是进一步提高认识，转变观念。政府要提高认识，把老龄工作作为当前一项重要工作，统筹安排，抓好落实。加大对老龄问题的宣传力度，让全社会都来关注日益严峻的养老问题，倡导尊老爱幼的良好社会风气，帮助老年人转变传统“养儿防老”观念，使他们能正确看待和认识社会化养老的趋势，并积极正面的接受这种方式。二是充分调动社会各种资源投入到养老事业之中。养老作为一种社会福利性质的服务，应该充分调动各种社会资源，如动员院校的学生利用节假日进行养老方面的宣传和知识普及或到养老院进行义务性服务，这不仅可以弘扬敬老美德，更有助于中华民族传统美德的传承和发扬，学校可以通过“计学分”的方式给予回报；还可以动员刚从工作岗位退休下来的、农村赋闲在家的低龄老人，经过必要的培训补充到养老服务队伍之中，这些人既能发挥自身余热，又了解老年人的心理需要，能更好的与老年人进行心理沟通，等到他们需要进入养老服务机构时，可以通过减免费用等方式给予回报。河北省邯郸市肥乡县开创的互助幸福院就是对农村社会养老新模式的积极探索。三是推进志愿者服务队伍机制的建立和完善。2008年我国成功举办奥运会，庞大的志愿者服务队伍的贡献可谓功不可没，在许多西方发达国家，都有一套相对完善的志愿者服务机制，作为一种不可多得的社会资源，志愿者通过灵活多样的服务方式，为社会提供大量义务性、志愿性的服务，使得非营利性机构的经营目标得到有效资助，直接或间接降低成本，非营利机构的经济效益和社会效益得以实现。养老服务作为非营利性质的服务，志愿者机制的建立和完善显得尤为重要，志愿者可以通过定期或不定期，短期或长期，专职或兼职等不同方式为养老服务机构提供服务，这样既可以节约养老服务机构的运行成本，提高效率，又可以提高志愿者本身的社会价值。

综上，“十二五”期间河北省要想实现《意见》中提到的既定目标，必须充分调动全社会的力量投入到养老事业之中，走养老服务社会化发展之路，才能建立一个相对完善的养老服务体系，有效应对日益严峻的人口老龄化问题。

（作者系河北省民政厅厅长）