城市市政公用事业引进民间资本的动力机制及路径选择

王 振

（贵州大学，贵州 贵阳 550025）

城市市政公用事业引进民间资本的动力机制及路径选择

王 振

（贵州大学，贵州 贵阳 550025）

市政公用事业是一个城市赖以生存和发展的物质基础，在城市发展中具有极其重要的作用。当前，我国市政公用事业市场运作中的政府改革明显滞后于社会其他行业，己经不能满足市政人群的生产和生活需要，与整个社会的经济发展不相适应。推进市政公用事业改革成了不容忽视的重要问题。

城市市政公用事业；民间资本；动力机制；路径选择

一、城市市政公用事业的基本内容

市政公用事业包括城市供水、集中供热、垃圾处理、市政道桥、公共交通、园林绿化、污水处理、管道燃气八个方面。

在城市基础设施中，城市公用事业是重要的组成部分，也是国民经济中的重要一环。市政公用事业对经济发展具有先导、基础的作用。作为城市社会经济活动载体的城市基础设施建设，日益受到人们的重视。建设并管理好城市市政公用设施，对促进城市经济稳定健康发展，对城市功能、质量的提高和城市现代化建设具有特别重要的意义。①

二、我国城市市政公用事业现状评估

截至2009年4月，中央的4万亿投资已经带动了地方30多万亿元的投资。从4万亿到30多万亿，这些保经济增长的投资都流向了哪些领域。资料显示，铁路、公路、航空、能源等基础设施以及医改、住房保障等民生工程都是投资的主要流向。例如某省拨付90亿元资金，主要用于保障性住房、农村民生和基础设施、重大基础设施建设等。某省投资了3300亿元投资，主要投向千亿基础网络工程、千亿产业提升工程和千亿惠民工程。其中惠民工程主要指配备教育、医疗、文化、体育等基本服务设施。然而专家指出，各地似乎都缺少了对城市公用事业的关注，而中国目前仍处在市政设施相对不足且市政公用设施需求迅速增长的阶段。虽然投资中有用于城市公用事业的部分，但是比例很小、规模不大，尚不足以体现城市公用事业对经济增长的重要拉动作用。②

据统计，目前全国的城市市政设施固定资产投资在1万亿元左右，占全国GDP的比例在2%以上。一些专家指出，因为城市道路、供水、燃气、污水处理和垃圾处理等建设任务仍然艰巨，在目前的投资规模基础上，投资扩大1倍，达到2万亿元的规模，也很难说就能完全解决问题。因此，必须拓宽融资渠道，建立多渠道、多元化的城市市政投融资机制，进一步放开市场，积极推进城市公用设施的市场化改革。③2002年12月，原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、外国资本参与市政公用设施建设。在市政公用事业逐渐放开的过程中，已经有越来越多的社会资本进入。④

随着市政公用事业市场化改革的推进，一些问题开始出现。2008年1月，某市300多辆公交车停运，致使全市70多万市民出行困难。造成停运的原因在于公交民营化运转不良。一些业内人士指出，在原建设部文件出台后，很多地方政府就开始卖水厂，要么是跟外资合作，要么干脆一卖了之。公交线路、水厂卖出去，本身没有错，但基础分析工作中没有做好，只想到有人买，政府还能有些收入，卖完后却没有人管，很多地方在打开市政公用设施投资大门之前并没有做好充分准备。⑤而国外开展这类做法一般先要立法，我国则跳过了这样的程序，而且政策法规、标准、管理措施、管理能力都不配套。公用事业中有一部分注定是没有效益的，这就不能打包全卖出去，而需要政府投入才能搞起来。不能都交给社会资本经营，更不能放任其赚钱，不对其进行管理。

三、我国城市公用事业引进民间资本的动力机制

1.直接动力：拓宽融资渠道，解决供求矛盾

近年来我国城市建设固定资产投资在国内生产总值中所占比重不断上升，但市政公用事业的服务供求缺口仍然很大，供求矛盾依然突出。当前我国城市建设所需资金仍以政府财政或依靠政府信用获取为主要来源。以2004年为例，全年城市建设固定资产投资合计4383亿元，其中中央财政拨款、地方财政拨款和有政府背景的国内银行贷款总计为2469.3亿元，占到了总量的56%，再加上各地区、各部门筹集用于固定资产投资的预算外资金，超过了投资总量的80%，真正依靠外商和民间直接投资，包括发行股票和债券筹集的资金，不足总量的20%。⑥相对于需求高速增长所引起的投资总量不足，政府财政性资源已难以满足城市发展的投资需求，解决的有效途径就是积极拓宽融资渠道，扩大社会直接投资的规模。

2.现实动力：明确政府角色，完善政府监管体系

公共物品理论的演进使我们认识到，作为提供具有准公共物品性质的产品和服务的行业，在市政公用事业的运营、管理中，政府的介入不可避免。但是从以效率为取向的改革为出发点，政府介入的范围、程度需要重新界定。在我国传统的以政府主导为特征的市政公用事业服务供给模式下，政府兼有物品或服务的生产者、安排者和监管者的角色，这样一种集多重功能为一身的角色安排，使政府作为生产者缺乏有效竞争，作为安排者对公众需求的回应性日益降低，并且政府各部门、各层级间条块分割，无法发挥监管者应有的作用。正是这种缺乏合理分工的角色安排，使市政公用事业的服务供给效率难以得到提高，因而需要通过引入市场竞争机制进行改革。

3.内部动力：提高资金使用效率

与西方发达国家公用事业部门曾经遇到的政府主导公共服务供给所产生的问题类似，我国市政公用行业中国有企业比重较高且大多处于行业垄断地位，普遍存在缺乏竞争压力、管理机制僵化、对用户需求缺乏回应性、缺乏为公众服务的意识、产品和服务质量差等问题。据统计，全国供水行业国有企业平均富余人员约占50%；公交行业人车比平均为11:1，远高于发达国家3:1的水平。其结果是，全国89个城市供水企业亏损面为60%，而全国66个城市的公交企业亏损面为80%。[4]物品和服务供给效率低、资金使用效率低，使市政公用事业领域仍然存在巨大效率空间。

4.外部动力：城市化进程加快所带来的服务需求剧增

市政公用事业是城市经济和社会发展的载体，它的服务供给水平直接关系到城市经济和社会的可持续发展，城市化进程的加快将对市政公用事业所提供的物品和服务产生巨大的需求压力。我国目前正处于城市化高速发展时期，全国城市化水平自1998年以来每年提高1.4个百分点，在2003年底就已突破40%，并且按照党的十六大提出的全面建设小康社会目标的要求，到2020年我国城市化水平将达到60～70%。按照国际经验，城市化水平在30%一70%之间是市政基础设施加速增长时期。⑦因此，在未来一段时期，我国市政公用事业将面临持续的、前所未有的高需求，目前单纯依靠政府主导的市政公用事业运营模式很难满足城市一化进程所带来的需求压力，需要在保持公共部门控制能力的前提下充分利用民间资本在技术、管理和资金等方面的优势。

四、城市市政公用事业引进民间资本的路径选择

市政公用事业的各个行业，如供水、供气、供电等不仅与人们的生活密切相关，也关系到国家的安全与稳定。因此，加快研究出台相应的应急措施，保证公共产品的安全与稳定的供给意义重大。

1.制定完善的法律

控制市政公用事业改革民营化工具运用中的风险隐患，首要的也是最基础的工作就是建立完善的法律体系框架，使民营化工具在一个科学合理的法律规范体系下健康运作。西方发达国家在立法先行方面有着很好的经验值得我们借鉴。英国撒切尔夫人在推行公共事业改革之前，就做好了法律上的准备，分别在电信、煤气、自来水等产业颁布了法律，对各产业市场化的重要问题作了规定，还依法在各行业分别建立了一个法定的政府管制机构，并赋予其相应的权力和责任等。我国市政公用事业应借鉴国外的先进经验，结合现阶段民营化工具运用的现实要求，尽快建立和完善有关市政公用事业行业建设管理方面的法律法规。

2.建立完善的监管机构

西方发达国家的监管经验表明，市政公用事业监管的未来趋势是多元主体的参与和合作。如，英国政府在首相办公室设立宪章运动领导小组，又设立由商界、顾客代表等组成的专家委员会，在政府内部一同负责宪章运动的推动工作;在政府机构外部设立独立的公民宪章监督专员，后又设立了人民监督委员会，通过独立的监管机构和内外结合的监管机制，加强对公共服务的质量和效率的监督。⑧长期以来，我国对市政公用事业的监管主要是以政府为中心，缺少中介机构、社会公众等多元主体的参与，不仅给政府监管带来了巨大的负担，也一定程度上降低了监管的效果。为了防范政府监管过程中的腐败风险和监管力量不足等问题，有必要构建多元主体的监管格局。构建多元主体的监管体系，最重要的是加强政府与社会的合作，充分发挥中介机构、非营利组织以及一些行业协会等组织的作用，发挥社会公众参与监督的作用。

3.建立科学的价格监管模式

当前，我国市政公用事业的价格大都采用投资回报率价格监管的方法。这种价格监管模式挣扎于“企业成本上升——提高产品价格——企业成本再上升——再提高产品价格”的怪圈，最终导致产品价格的节节攀高。究其原因就在于,目前的公用事业价格制定对生产企业降低成本没有激励作用。⑨事实上,市政公用事业改革的目标应当是提高生产企业的效率,降低产品价格,提高社会福利。因此,今后我国公用事业价格制定应当更多的采用激励性价格监管方法,来促使企业提高效率。

4.完善监管制度体系

完善的监管制度体系，不仅是市政公用事业民营化改革监管的核心内容，还是防范民营化工具运用风险的有效因素。

第一，健全市政公用事业的市场准入监管，建立和完善特许经营管理制度。对打算进入市政公用事业的企业严格把关，保持部分公用事业的规模经济性，避免资源浪费、重复建设以及过度竞争。

第二，建立科学的价格机制，完善价格监管。市政公用事业改革过程中，我们必须选择适当的定价方式，建立科学合理的定价机制，完善价格监管。一方面避免边际成本定价带来的后果，同时制定最高限价的方式⑩；另一方面避免垄断定价。

5.建立监管评估机制

加强对监管者的监管绩效评估至关重要。为了有效地对监管绩效进行评估，可以考虑成立独立的政府监管评价机构，建立有针对性的、可操作的绩效考核管理体系，加强对监管活动的评估，保证政府监管的有效实施。建立和完善绩效评估标准。将监管的成本收益设计为可量化绩效指标;另外，指标设计要“因地制宜”，根据地区情况、市政公用事业不同行业的特点，分层分级进行，既要有对整个行业监管的总体评估，又要有对具体项目的监管评估。最后，可以考虑将市政公用事业监管评估考核结果纳入公共部门人事考核体系，作为监管部门福利、人事晋升等的评估参考准则。

注：

①②③⑤[1]2010年十三省公务员联考申论材料一、材料二.

④吴娟.公用事业市场化的风险防范与控制[M].济南:山东大学出版社，2006.186.

⑥天则经济研究所.中国公用事业民营化[R].2005.26.

⑦汪永成.公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制[J].南京:江海学刊，2005，(1):91.

⑧王义.论英国行政改革中的市场化取向[J].山东农业大学学报,2003，(5):34.

⑨刘新民.公共产品为何涨价不停[N].中国经济,2003-03-26.

⑩余晖,秦虹:公私合作制的中国试验[M].上海:上海人民出版社，2005.132.

Dynamic Mechanism and Paths of City Municipal Public Utilities Introduce Folk Capital

Wang Zhen
(Guizhou University，Guiyang Guizhou 550025，China)

Municipal utilities is a city for the survival and development of material foundation,in urban development it has the extremely vital role.Currently,municipal public utilities in China market operation of government reform is slower than other social industry,already cannot satisfy the municipal people's production and life needs,and does not adapt with the whole social economic development.It is an important problem that not allow to ignore to promote the refom of public utilities.

urban public utilities；folk capital；dynamic mechanism；path selection

F299.2

A

1672-0547（2011）03-0024-02

2011－04-11

王 振（1985-），男，河南新乡人，贵州大学经济学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方政府管理。