社区社会组织发展现状及对策分析
——以长沙市天心区为例

廖敏

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004)

社区社会组织发展现状及对策分析
——以长沙市天心区为例

廖敏

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004)

社区社会组织在我国城市社区建设中发挥着越来越重要的作用，培育社区社会组织是建立新型社会管理体制的有益尝试。本文以长沙市天心区为例，分析了长沙市天心区社区社会组织的发展现状与问题，提出了创新服务管理社区社会组织的方式和方法，促进和谐社区的建设。

社区社会组织;社会管理创新

社区社会组织，一般是指由社区单位或个人举办的、在社区范围内开展活动、满足社区居民不同需求的社会组织，主要包括在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位和部分群众活动团队。社区社会组织除具有非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性等一般社会组织的基本属性外，还具有以下特征:活动范围主要在社区，服务对象主要是社区居民，活动影响主要限于社区。

当前，社区社会组织按照活动内容不同，可以分为以下几类:第一类是社区福利组织，如社区托儿所、社区托老所与敬老院、社区公共活动场馆、社区服务中心等;第二类是社区文体组织，如社区老年大学、健身队、老年文艺表演队、艺术活动组等;第三类是社区居民权益维护组织，如社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会、社区环境保护协会等;第四类是志愿活动组织。如社区志愿者与义工组织;第五类是为配合政府社会事务工作的组织，如计划生育协会、老年协会等。

一、长沙市天心区社区社会组织发展现状

长沙市天心区总面积72平方公里，人口50万，辖9街1镇，65个社区，12个村。随着市场经济的深入发展和社会转型的加快，各级政府高度重视社区社会组织的建设，把它作为完善社区服务的新视野，推动社区建设的新生命。目前，长沙市天心区打造了为老、助残、法律援助、医疗服务、文化生活、青少年心理咨询与辅导等一批社区社会组织品牌。具体发展情况如下:

(一)社区社会组织的数量、规模、种类及作用都有较大发展

截止到2009年底，长沙市天心区经民政部门登记的社区社会组织有108个，其中教育机构44个，社区卫生服务机构26个，社区服务中心6个，社区公共事务协会2个，社区文艺团体20个，为老助残服务机构10个。这些社区社会组织涉及的领域有科教、文化、卫生、环境、劳动、慈善和社会福利等多个领域，它们在整合社区资源，拓展服务领域，扩大就业渠道，发展社区民主自治能力，构建和谐社区等方面发挥了积极的作用，为社区居民提供了多样化、专业化的服务，成为政府服务于民的桥梁和纽带。

(二)社区社会组织的地位日渐提升，发展环境不断优化

在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，中共中央提出了构建和谐社会需要健全社会组织，增强社会组织服务社会的职能;提出对社会组织要坚持培育发展和管理监督并重的原则，要完善培育挟持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

天心区委、区政府对社区社会组织高度重视，把社区社会组织建设纳入社会管理创新的总体部署。一是出台了一系列针对社会工作服务、社区服务及居家养老服务的扶植政策。如《天心区居家养老服务中心扶持办法(试行)的通知》。二是简化了工作程序，提高工作了效能。对申请成立的社区社会组织，简化办理程序，缩短办结时限，社会团体由法定的60个工作日缩短至20个工作日;民办非企业单位由30个工作日缩短至10个工作日。三是降低了门槛，重点发展。对社区社会组织，采取降低登记门槛、减少登记环节、免除登记公告费、实行登记和备案双轨制等系列措施，重点加以扶持发展。

(三)社区社会组织作用发挥日益凸显，专业组织发展取得突破

社区社会组织参与民生服务工作，一方面部分缓解了公共服务上的供需矛盾，减轻了政府工作的压力;另一方面承接了政府转移或委托的部分工作，为政府职能转变提供了组织载体。如八角亭社区服务中心开展家政、送水送气、信息修理等12项服务，形成了较完善的服务体系;半湘街自律自管法律服务中心常年为登记的800多人免费提供法律援助服务;各社区、村残疾人协会为残疾人建档立卡，在残疾人就业、扶贫帮困、法律维残等方面发挥了积极的作用。同时，专业组织的发展有力提升了社区社会组织建设的水平和层次。如坡子街街道成立了馨园中心，专业开展心理咨询与辅导服务，已为街道居民咨询150余名，开展了辅导培训12场，培训2000余人次，与127个服务对象建立了服务关系，使31名心理压力大的白领人士、17名精神焦虑的外来人员、38名心理孤独的老年人成功走出了心理困境。金盆岭街道创办了新芽工作室，专业开展社区矫正工作，目前咨询和求助的对象络绎不绝。

二、社区社会组织发展中存在的问题

(一)政策法规依据不全，政府扶持力度不大。《社会团体管理登记条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关章节内容已经和社区社会组织的迅速发展不相适应。对社会组织的登记管理，特别是对社区社会组织，存在着立法“盲点”，对社会组织的税收优惠政策也暂未制定出台。此外，政府及政府部门对有些公益事业的部分社会职能转移、放权不够，只愿意把职能转移给下面的事业单位或自己培育的社会组织，社会组织从业人员的就业、保险、报酬等未享受同等权益。社区社会组织作为社会和经济发展的重要力量，没有列入重要工作日程，没有纳入政府统一考评、奖励，不享受政府年终表彰。而且，政府资助和购买服务机制尚未有效确立，政府委托购买服务进程缓慢，临时性、变动性比较强，社区社会组织一般难以获得稳定的收入来源。

(二)社区社会组织独立性较弱。当前，官办色彩过浓的“准政府”性社会组织大量存在，即使没有官办色彩的，也受到政府行政权力的过度干预，使组织的民间性大打折扣，失去其独立发展的条件，造成“非官非民，官民不分”这种尴尬的状况。这类带有政府行政色彩的社会团体或协会分为三类:一种是按照上级政府部门系统要求，上下对口，由政府有关部门直接或间接组建;一种是由政府职能转变过来，国家定编、定级、拨经费，成为名副其实的“二政府”;一种是为了部门职能的行使和安排剩余人员，结合行使职能成立的，其名为“自收自支”单位。据了解，此类社会团体或协会大多由国家工作人员兼职。

(三)组织自身发展能力不强。社区社会组织大多数规模小，职能内容比较单一，且经营成本较高，无法争取到社会捐助，导致组织的发展举步维艰。组织只好采取以会养会的办法，收取培训费、咨询费等维持生存，造成工作无法正常开展，作用也无从体现。例如，天心区民办的自闭症机构约有十来家，大多是自闭症儿童家长或教师在自闭症康复公共资源严重匮乏的情况下自主举办，且由于行业的特殊性，训练费用较高，机构公益性难以体现。同时，社区社会组织的很多成员是政府的精简人员或离退休人员，管理能力缺乏，结构老化，组织又没有固定的人才获取渠道，无法吸引专业管理人才。此外，部分社区社会组织还存在着内部制度建设不健全，社会公信力不高，资金筹措和市场开拓能力较弱等问题。

(四)社会公众认知度不足。一方面由于社区社会组织尚未找到在社区建设中的位置，其社会作用相当有限。另一方面政府对社区社会组织缺乏系统性的宣传教育，造成社会各界对社区社会组织服务的认知不足，社会支持和关怀缺位的遗憾局面。在调研中发现，除部分组织通过互联网有简单的服务介绍外，天心区大部分社区社会组织基本没有向外界宣传。而且，社区的领导及工作人员对社区社会组织认识不清，缺乏信任，不了解社区社会组织应如何为社区建设服务。这些观念都严重阻碍了社区社会组织为社区建设服务的步伐。

三、社区社会组织的发展对策与建议

培育和发展社区社会组织，是社会管理创新和转变政府职能的重要部分。而社区社会组织培育工作是一项探索性、创新性的工作，有很多新问题需要研究，为此提出以下建议:

(一)加强制度建设，为社区社会组织发展提供良好环境

1．提高认识，列入工作重点。各街道和各有关部门要把培育社区社会组织作为深化社区建设，完善社区居民自治，构建和谐社区的重点工作摆上重要议事日程，列入年度工作计划，要研究培育社区社会组织的理论并上升到政策层面，为社区社会组织提供生存和发展的外部制度环境。各街道、社区居委会要对社区已有资源和潜在资源开展调研，结合实际制定社区社会组织的发展规划。

2．配套出台相关的扶持政策，科学规划和推动社区社会组织的协调发展。如适当放宽社区社会组织的登记条件，降低准入门槛，简化登记手续，及时办理备案登记手续，给予业务指导和政策扶持，以引导和培育那些尚不具备社会组织注册登记条件，但社区建设需要并有发展潜力的准社区社会组织;恢复区体育总会、区文化艺术联谊会等文体社团组织，整合区域资源，抓好公共文化体育阵地建设，定期组织开展群众性文化体育活动，丰富市民的精神文化生活，营造文明和谐、健康向上的社会氛围。

(二)建立健全政府支持体系，加大培育力度

1．建设“社区社会组织孵化基地”，设立专项基金，实行政府购买服务。通过奖励性、委托性、补贴性或购买性的投入方式，重点培育发展市场性专业服务公司、社会中介组织、律师事务所、商会、爱心协会、志愿者组织、慈善协会、文体社团等社会组织和非营利性机构。建立健全业主委员会、行业协会、职代会等维权机构，充分发挥共青团、妇联、残联、计生协会、关心下一代协会、老年协会等群团组织在社区管理服务中的积极作用。同时，对萌芽期和初创期的社区社会组织，提供包括办公场地、办公设备、能力建设、小额补贴和注册协助等资源和平台，扶助其树立公益理念，完善机构建设和制度建设，提高项目运作能力。

2．实施分类管理，建立评估机制。首先对区内全部社会组织进行一次全面的调查，对辖区内已登记合法的社会组织和未登记开展活动的组织进行全面摸底，了解掌握基本情况，包括社会组织的名称、性质、规模、人员结构、活动场地以及存在的问题等，使分类管理上更有针对性。如对社会服务类社区社会组织，在税收、贷款、项目补助等方面给予资金和政策支持;对文体娱乐活动类社区社会组织，在活动场地、经费方面给予适当支持;对慈善救助类社区社会组织，提供政策、资金等方面的支持。而且，还可以把社区社会组织资源进行有效整合，节省管理成本，降低服务收费，以促进服务水平提高。此外，积极探索建立社区社会组织绩效评估指标体系，根据社区社会组织评估等级，授予政府购买和委托服务资格。

(三)完善组织内部建设，促进资源的拓展与联结

1．优化组织内部管理是社区社会组织发展的根本。首先，社区社会组织应建立健全各项规章制度、工作流程，做到服务、活动有章可循，按章程办事，营造适合社区社会组织生存和发展的环境。其次，对组织负责人进行法律法规和业务管理培训，不断提高其依法运作的自觉性和服务社会的能力。再次，加大专门人才的引进力度，探索专业社会工作者介入社会组织的办法和具体措施，逐步建立社会工作职称系列，以加强后备人才的培养，实现人性化、亲情化服务。

2．理顺关系，以合作促发展。一是理顺与政府的关系。具体而言，就是要围绕政府提出的目标开展服务，为政府排忧解难，体现自身存在的价值，使政府通过政策、资金支持、分包项目、购买服务等形式给予支持和扶植。二是与企业建立伙伴关系，拓展筹资渠道。对城市社区社会组织来说，企业捐赠是其运营资金很重要的一个来源，长沙市不少民营企业、外资企业规模较大，发展较快。因此，社区社会组织应利用这一优势，积极探索适应市场经济特点的募捐形式，激发企业的慈心善举，本着“自愿”和“双赢”的原则，尽可能满足捐赠者的合理需求，建立有条件的合作伙伴关系，拓宽筹资渠道。

(四)积极争取社会关注和支持，提升公众认知度

一是可以借助媒体力量进行宣传动员。报纸、广播、电视、网络等媒体要开辟专版专栏，刊登、播放社会工作公益广告，宣传相关服务项目和服务成效;二是充分挖掘调动社区资源，吸收广大社区志愿者积极参与社区社会组织的活动。组织志愿者之间的联谊和交流，加强志愿者的培训和管理，促进志愿者服务的经常化、制度化;三是社区社会组织应该充分利用自己的自身优势，有计划地开展公益宣传活动，以宣传引起政府与社会的关注，从而获得支持。如天心区的慧灵智障人士服务中心、ICC、万众和等组织就在这方面走出了成功的路子。尤其是怡智家园智障人士康复中心，通过政府支持宣传，中心从原来的18名学生、10名康复员，增加到了45名学生、22名康复员，中心面积也由原来的120平方米增加到了700平方米。

(五)推进社会工作人才队伍建设，充分发挥社会工作的作用

实践证明，社会工作与社会组织的发展、成长有着紧密联系。社会工作作为同样处于发展阶段的一种新兴事物，与社会组织发展经历着共同的社会环境，也面临着共同的发展际遇，两者有很多相容之处，从某种意义上说社会工作人才更能适应社会组织发展的需要。所以，加强对社会工作的规划、引导和统筹管理是社会组织发展的有力支撑:(1)成立区社会工作局，与区民政局合署办公。区社会工作局作为社会工作组织的指导服务机构，负责拟定全区社会工作发展规划、政策和立法建议，管理全区社会工作人才和社会工作机构，统筹规划和评审政府购买服务项目，指导、协调和监管全区社会工作人员开展工作。各街道(镇)成立社会工作站，与街道(镇)民政办合署办公，履行与之相匹配的工作职能，为社会工作人才提供招聘登记、继续教育、职称评定、人才交流等方面的服务;(2)加强社会工作专业培训。有计划、有步骤地对社区工作人员进行职业培训和资格考试，全面推行社区工作者执证上岗制度，现有社区工作人员必须在规定期限内全面通过社会工作者职业资格认证;(3)组织社会工作者开展青少年辅导、助残、居家养老、社区矫正及刑释解教人员安置帮教、心理咨询与辅导等社会服务工作。并充分运用社工的桥梁作用，发挥其通过同行间的信息网络以及自身的开拓能力，运用其专业技巧，为机构需求到资源的作用，如获得资金、志愿者支持，协助加强机构之间的沟通合作等。

［1］杨贵华．对当前我国社区民间组织建设的思考［J］．科学社会主义，2005，(2):63－65．

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［3］郇天莹，黄伯平．民间组织的现状及其在构建和谐社会中的潜在价值［J］．行政论坛，2008，(2)．

2011－03－22

廖敏(1982－)，女，湖南郴州人，讲师。