解放思想 全面推进统筹城乡科学发展

陈国富

(1.河海大学公共管理学院,南京 211100;2.中共重庆市长寿区委党校,重庆 401220)

解放思想 全面推进统筹城乡科学发展

陈国富

(1.河海大学公共管理学院,南京 211100;2.中共重庆市长寿区委党校,重庆 401220)

西部大开发战略实施以来,西部地区的经济社会发展取得了较大成就。但伴随着经济的发展,西部地区城乡二元结构格局对经济社会发展带来的负面效应也进一步显现,城乡收入差距并没有伴随经济快速增长而缩小,反而有进一步扩大的趋势。破除城乡统筹发展中的双重二元结构,构建城乡双赢的经济社会一体化协调发展机制,构筑城乡统筹养老保障的“防火墙”,全面推进统筹城乡科学发展,以改革创新的精神推进川渝全面合作,无疑具有重要的理论意义与实践意义。成渝统筹城乡综合配套改革的成功,不但可以为全国范围内实现全面小康提供可资借鉴的经验,而且还有益于把成渝经济区打造成为我国经济社会发展新的重要增长极。

解放思想;城乡统筹;双重二元结构;城乡一体化

西部大开发战略实施以来,国家在规划指导、政策扶持、资金投入、项目安排、人才交流等方面不断加大对西部地区的支持力度,有力地促进了西部地区经济社会又好又快发展。不过,伴随着经济的发展,西部地区城乡二元结构格局对经济社会发展带来的负面效应也进一步显现。为此,经国务院同意,国家发展与改革委员会于2007年6月正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。要求重庆和成都从两市实际出发,根据统筹城乡综合配套改革实验的要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成统筹城乡发展的体制机制,促进两市城乡经济社会协调发展。可以看出,国家将统筹城乡综合配套改革试验区定在重庆和成都的意图非常明显,就是想通过成渝经济圈来带动中西部地区的发展。

我国是一个典型的具有二元经济结构的发展中国家,城乡差距问题更是由来已久。但直到20世纪80年代中期城乡差距问题才开始引起学术界、政界和公众的普遍关注,其直接原因是我国城乡收入差距并没有伴随经济快速增长而缩小、反而有进一步扩大的趋势。农民人均纯收入的增长远远落后于城市居民人均可支配收入的增长,农村文化、科技、教育、卫生、体育等事业的发展远远落后于城市。从某种意义上可以说,这是由于经济社会发展进程中的制度变迁滞后所造成的。马克思曾经指出:“问题就是时代的口号,是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[1]因此,在全国积极推进城乡统筹发展的大背景下,探讨以解放思想为推动力全面推进统筹城乡科学发展,以改革创新的精神推进川渝全面合作,这对于处于改革与发展关键拐点的成渝经济区来说,无疑具有重要的理论意义与实践意义。而成渝统筹城乡综合配套改革的成功,不但可以为全国范围内实现全面小康提供可资借鉴的经验,而且还有益于把成渝经济区打造成为我国经济社会发展新的重要增长极。

一、破解城乡统筹发展中的双重二元结构

邓小平同志曾经指出:“……只有思想解放了,我们才能正确地以马列主义,毛泽东思想为指导,解决过去遗留的问题,解决新出现的一系列问题……”[2]。改革开放以来的经验告诉我们解放思想是我们进行社会主义现代化建设的必要前提:什么时候我们解放了思想、摆脱了思想束缚,我们的事业就能发展;什么时候我们的思想僵化、被束缚了,我们的事业就面临着巨大的风险和波折。在发展进程中不断凸现出新情况、新问题、新矛盾,需要我们进一步深入地解放思想。我们也只有坚持解放思想,在新的实践中积极探索创新,才能推进我国的现代化建设事业不断向前发展。

制度经济学家诺思认为“制度是社会的博弈规则,并且会提供特定的激励框架……市场的有效性直接决定于制度框架”[3]。我国城市化滞后于工业化是与我国城乡分割、城市优先发展的制度设计分不开的。户籍管理制度制约了农村劳动力的自由流动,同时造成了城镇居民与农民权利和发展机会的不平等,这就加剧了城乡结构的失衡。对于城乡差距,多数学者都将其归根于我国的城乡二元结构制度。其实,我国城乡二元结构制度的产生是与城乡差距形成同步的,二元结构的产生是结果而不是原因。因此,统筹城乡发展需要我们进一步解放思想,破解城乡二元结构。

推进城乡统筹需要破解城乡双重二元结构。这里既要破除计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份所形成的两种权利不平等的制度体系;又要破除在市场经济条件下基于本地居民与外来人口两种不同的身份所形成的两种权利不平等的制度体系。如果说传统计划经济体制下形成的城乡二元结构主要是行政力量主导的话,那么改革以来随着工业化、城市化进程的加快,包括农村剩余劳动力在内的大量外来人口向城市流动迁移所形成的二元结构则主要是市场力量的产物。

首先,要改革传统的城乡二元结构制度,也就是要打破计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份所形成的两种权利不平等的制度体系,这主要是由传统计划经济体制下行政力量的主导而形成的。这样形成的城乡二元结构有比较明显的城乡和户籍界限,这是当前破解城乡二元结构的工作重点和落脚点。要破解这样的城乡二元结构,需要统筹城乡发展,把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针,推进城乡基本公共服务均等化,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。

其次,还要打破在市场经济条件下基于城镇居民与外来人口两种不同的身份所形成的两种权利不平等的制度体系。这主要是由改革开放以来随着工业化、城市化进程的加快,包括农村剩余劳动力在内的大量外来人口向城市流动迁移所形成的二元结构,主要是市场力量作用的产物。要真正解决城市中的户籍农民与外来人口问题,建设具有开放包容和平等关怀的现代城市,就必须全面推进城乡一体化进程。改革开放以来,我国城市的人口来源和构成已经发生了巨大的变化,城市居民主要由原居市民、郊区农民和外来人口三大部分组成,他们共同构成了城市的常住人口,他们都是城市的市民,共同为城市的发展贡献力量和智慧,共同创造着城市的品格与未来。

破解城乡二元结构全面推进城乡一体化,既体现了科学发展观以人为本的本质要求,也有益于打破制约我国经济社会发展的重要体制瓶颈。当前在破解城乡二元结构方面,比较普遍的现象是注重于破除计划经济体制下形成的城乡二元结构,而比较忽视了社会主义市场经济体制下所形成的二元结构。近些年来各个城市中日益凸显的农民工问题、“蚁族”问题、“蜗居”问题,正是社会主义市场经济体制下所形成的二元结构所积累的深层次矛盾的典型反应。对于成渝经济区的发展来说,只有全面破除计划经济体制下与市场经济体制下所形成的双重城乡二元结构,才能真正形成城乡经济社会发展一体化新格局,才能使城市郊区农民、外来人口与城市原非农业人口一样融为一体、休戚与共,从根本上解决农民问题、农民工问题和城市外来人口等问题,有效应对城市快速发展所面临的各种危机与挑战。也只有统筹破除城乡双重二元结构,全面推进城乡一体化,才能使成渝经济区的所有市民都生活得更加幸福、更有尊严,使城乡社会更加公正、更加和谐。

二、建立城乡双赢的经济社会一体化协调发展机制

统筹城乡发展是世界经济发展、社会进步的共同规律。党的十七大报告指出:“要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。”实现上述目标,关键是统筹城乡发展,也就是大力推进城乡一体化建设。城市与乡村作为一种非均质的地域空间,是人类赖以生存、活动和发展的地域实体,又是区域空间系统中密切关联的两个系统。它们原本不是分割的,而是紧密相联的,农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。农村的发展离不开城市的辐射和带动,城市的发展也离不开农村的促进和支持。

推进城乡一体化发展,首先,要在城乡规划与基础设施建设上实现一体化,特别是注重对农村基础设施建设的投入,提高城乡基础设施建设水平,使制约农村发展的瓶颈得到根本性解决。其次,推进城乡产业一体化发展,使城市产业要素资源向农村扩散,使三大产业在城乡之间进行广泛联合,城乡经济相互渗透,相辅相成,最终实现共同繁荣。再次,推进城乡社会事业一体化发展,把城市教科文卫各方面向农村辐射发展。积极推进城乡教育均衡发展,保证农村子女在入托、入学、技能培训等方面享受与本区城镇居民同等的待遇,实现农村居民教育与城镇居民教育的平等。

推进城乡一体化发展,并不意味着要抹杀城乡各自的发展特长,压制和削弱城乡各自的优势,城市作为现代经济的主体,在许多方面具有得天独厚的优势。如经济发展水平高,物质基础相对雄厚,现代工业发达,人才聚集,科技先进等。城市的不足是发展空间小,自然资源缺乏。与城市相比,作为农村经济中第一地位的农业,由于农产品收入需求弹性小的特点,发展到一定程度后必然要慢于第二、第三产业;再加上农村的基础设施、金融资源严重不足,文化建设又相对薄弱,所以,从某种程度上可以说农村落后于城市。但农村有劳动力优势,劳动力成本低;农村又有宝贵的自然资源优势,以及广阔的潜力巨大的市场优势等。可以说城乡统筹是一个充分发挥城乡各自优势,互相吸收先进、健康因素,理顺交流途径的双向演进过程,是一个双赢的经济社会一体化协调发展机制。

推进城乡一体化统筹城乡发展的关键在于发挥城市对农村的辐射和带动作用,对于成渝经济区来说,这首先要做大重庆、成都的都市经济圈,扩展城市经济圈的发展空间和容纳能力,逐步实现大城市带大农村协调发展,走以城带乡、以工促农、城乡互补、协调发展的良性循环道路。城市经济圈的壮大一方面可以为现代农业发展和新农村建设提供雄厚的资金支撑和科技支持,另一方面也可以创造出更多的就业机会,促进农村富余劳动力的转移,加快农民变市民进程。加快农村自身发展,则可以提升农村对城市的支持作用。

推进城乡一体化、统筹城乡发展、全面建设小康社会,其重点和难点都在于农村经济的发展和农村社会的进步。加大对农业发展的支持力度,稳步提高对农业投入的比重,增加支农投入的总量,是促进农村、农业快速发展,推进城乡一体化以及统筹城乡发展的前提。比如,发展农村劳务经济既可以增加农民收入来源,也使进城农民提前适应了城市工作与生活节奏,增强城市适应能力,为农民市民化创造了有力条件;再如,加快促进包括资本、人力、技术等的生产要素向农村扩散,能够解决困扰农村发展的资本和技术问题。理论和实践都证明了,在经济社会高度发展的今天,城市与乡村之间的联系及其相互作用日益加强,城乡将由分离走向开放,走向更高级的结合,直至城乡一体化,这是城乡双赢发展的必然趋势。

三、构筑城乡统筹养老保障的“防火墙”

构建统筹城乡居民社会养老保险制度,是一项宏大的社会工程。社会养老保险制度对一个国家国民的全覆盖,从城镇延伸到农村只有经济发展到一定阶段,达到相当水平时,才能做到,它是社会经济政治条件发展的产物。成渝经济区城乡社会保障制度的发展不同步:城市的社会保障体系已经基本建立,而农村居民则由于条件的限制还有很长的路要走,大部分农村地区的社会保障制度还只是停留在文件上,尚未建立具有可操作性的长效机制。

构建统筹城乡社会养老保险制度的关键在农村。农村社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。我国现行的农村居民养老保险的保险费筹集方式主要是“个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”,但实际上,集体补助不到位或数额太少。如农村医疗保险,虽说有了农村合作医疗制度,但并没有从根本上改变农民“小病扛,大病拖”的局面。国家政策扶持,仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支,除此之外再无其他扶持政策,政府公共财政对农村居民的社会养老保险投入较少。在缺乏强制性的资金注入的情况下,仅靠政策激励,农民群众得不到什么实惠,其吸引力太小,难以发挥吸引作用。

在成渝经济区构筑城乡统筹养老保障的“防火墙”,决不是把农民由农村户口变成城镇居民那么简单,这需要政府在制度建设中统筹安排、科学谋划,推动城乡养老保险制度向公平、均衡和普惠化方向发展。这既需要我们尽力而为,加大财政投入力度,让人民群众分享经济社会发展成果;又需要我们量力而行,循序渐进,充分考虑经济社会发展的承受能力。构建完善的统筹城乡社保体系,须采取各种有力措施,努力扩大覆盖面。

构筑城乡统筹养老保障的“防火墙”关涉政策性强、涉及面广,这不但需要我们的工作人员全面正确地解读政策,使惠民政策家喻户晓、深入人心,促进城乡居民自觉踊跃地参保;更需要我们以高度的责任感和使命感,积极投入,加强宣传动员工作,以提升城乡统筹养老保障工作的主动性和实效性。长期以来,农民受现实主义思想的影响,比较注重眼前既得利益,对社保政策不够关注或尚存疑虑,部分农民受“养儿防老”传统观念影响,认为生、老、病、死有子女管,要其缴费养老一时接受不了。因此,应开展广泛宣传新型农村养老社会保险对农民群众带来的切身利益和好处,增强广大农民群众积极参加新型农村养老社会保险的信心和决心,努力增大农村社会养老保险的缴费人群数量,增大覆盖面。比如,可渐进实施具有普惠性质的城乡居民社会养老保险制度,以建立城乡一体的社会保障机制为抓手,推进城乡统筹养老保障公共服务均等化,实现城乡居民养老保障待遇从无到有、从低到高。

构筑城乡统筹养老保障的“防火墙”也需要我们切实稳定农村土地承包经营关系。农村土地集体所有和家庭承包经营制,决定了农民对土地的紧密的人身依附和依赖关系。通过统筹城乡的政策安排,来引导并希望进城务工农民流转出自己的土地经营权或希望村民集体组织流转出集体土地,不是不可能,但却是非常困难的。换句话说,农村土地制度的改革必须配套城乡户籍制度和由身份管理制度决定的社会保障制度的改革。在土地流转过程中,要保证农民是经营主体和受益主体。在农民变市民过程中,不能把农民的土地权益“变没了”。从我国的基本国情看,现阶段让农民以放弃土地为代价,获得市民身份并享受与市民一样的待遇是不现实的。应当看到,农民市民化是一个漫长的过程,在这个过程中,既要创造条件,让农民在城市里能够住有所居、劳有所得、病有所医、老有所养,又允许农民继续享有对承包地的权益,以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障,让农民“既进得了城,又回得了乡”。“家中有地,进退有据”。这是保护农民利益的需要,也是促进城镇化健康发展的需要。

总之,以解放思想为推动力全面推进统筹城乡科学发展,这不仅仅是为了城镇化,也不仅仅是出于对农村发展的若干扶持,而是包含了促进城乡协调的必然要求。相信以解放思想为推动力全面推进统筹城乡科学发展,将为成渝经济区创造更多的发展空间。

[1]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第40卷[M].北京:人民出版社,1982:289-290.

[2]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:131.

[3][美]约翰·V·C·奈.新制度经济学前沿[M].张宇燕,译.北京:经济科学出版社,2003:19.

(责任编辑邝坦励)

Emancipating theM ind to Promote the Balanced Rural-urban Scientific Development

CHEN Guo-fu

(1.School of Public Administration,HohaiUniversity,Nanjing,China; 2.Party School of CPC Changshou Committee,Changshou 401220,China)

The success of the comprehensive supplementary reforms under the Town and Village Plan as aWhole in Chengdu and Chongqing,can not only supply the referential experience nationwide of how to achieve the goal of ensuring our people a relative comfortable life in all round way but also be good to build the economic region of Chengdu to Chongqing to a new and important growth pole of our nation’s socio-economic development.For this reason,we should emancipat the mind further and break the double dual structure in balancing urban and rural development to create a concordant mechanism ofwin-win economic and social integration;to build a firewall of the retirement pension system under the Town and Village Plan of aWhole,and push forward the plan in a scientific way.

emancipate the mind;balancing urban and rural development;double dual structure; integration of city and countryside

D616

A

1674-8425(2011)02-0068-05

2010-09-27

陈国富,男,河海大学公共管理学院博士研究生,重庆市长寿区委党校副教授,研究方向:马克思主义经典著作。