转型时期的行政文化变革与营造

谢敏

(华侨大学公共管理学院，泉州362021)

转型时期的行政文化变革与营造

谢敏

(华侨大学公共管理学院，泉州362021)

对建设服务型政府在社会发展的转型时期受到的来自行政主体、行政客体、行政制度三方面的传统行政文化阻力进行分析，指出在构建服务型政府过程中，传统行政文化的转型是关键，营造全新的行政文化刻不容缓，它不仅是深化行政管理体制改革的重要保证，更是建设公共服务型政府的必要途径。

行政文化;服务型政府;转型时期

适应经济社会发展，有效地提供公共服务，是当今世界各国政府面临的共同课题。政府转型是提高党的执政能力、落实科学发展观和解决经济社会深层矛盾的客观要求，强化政府公共服务职能，建设公共服务型政府，是深化行政管理体制改革的重要任务，也是人民群众的迫切要求。建设服务型政府就是要适应市场经济发展的要求，不断改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。然而建设服务型政府作为一种全新的政府理念，它在发展的过程中，取得成果比较有限，原因在于行政文化建设还不完善。从某种意义上说，服务型政府的深层内涵是一种文化、价值观和行为规范的充分体现，一个政府只有具备了良好的行政文化底蕴才能得到真正的改进和完善。因此，构建服务型政府，传统行政文化的转型是关键，营造全新的行政文化刻不容缓，它不仅是深化行政管理体制改革的重要保证，更是建设公共服务型政府的必要途径。

一、服务型政府与行政文化

服务型政府是以新公共管理理论为基础，以公民本位、社会本位、市场本位为指导，以提供公共服务为宗旨的政府。服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定秩序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨，并承担着服务责任的政府。”［1］

行政文化，是指在一定的经济、政治和文化环境中形成的关于国家行政活动的行政精神、行政意识、行政价值和行政心理的总和，是行政机关及其工作人员应具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则［2］。

服务型政府作为一种政府治理模式和治理理念，蕴涵着丰富的内容。21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然，其包括政治体制、政府制度和人事制度改革等，这种制度和模式是建立在特定行政文化基础上的。建设服务型政府的根本目标即是建立一个稳定、科学、规范的政治和行政体制改革的长效机制，营造一个适合服务型政府建设的行政文化环境，自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。

二、构建服务型政府中的行政文化阻力

我国现阶段在推进构建服务型政府过程中所呈现出来的行政文化阻力可以归纳为以下几个方面:

1.行政主体文化

行政主体文化是指作为行政活动的主体，在长期行政活动实践中，形成的行政意识、价值倾向、思维方式和道德要求的总和。由于中国两千多年的专制统治，以“官本位”为核心的传统行政文化根深蒂固，潜移默化地影响着我国行政活动的各个领域，“官本位”意识浓厚，在行政活动中表现出极强的依附性和等级性。在长期受人治式政府运行模式影响下，我国政府部门及其公职人员中，服务意识相对淡薄，重管制轻服务，形式主义严重，效率低下，没有正确的权力观，民主和公共意识相对比较淡薄。另外，创新观念缺乏。在政府部门及其公职人员中“无过便是功”被奉为金科玉律，这样的环境使得他们不思进取，依习惯和经验办事，因循守旧，求稳怕乱，缺乏创新意识，这一定程度上也阻碍了政府为公民提供更多更好的公共服务。

2.行政客体文化

行政客体文化主要是指公民和社会组织作为行政活动的客体，在与政府互动过程中形成的比较稳定的思想态度、价值倾向、思维方式和行为选择模式。在当前我国服务型政府建设过程中，行政客体文化阻力主要表现为公众和社会对政府的监督意识较为淡薄，公民参与意识淡漠。长期以来，中国人都生活在国家和政权的高度控制和管理之下，在这种“以政府为中心”的环境笼罩下，公民在参与行政活动的广度和深度方面明显不足。政府仍是行政活动的单一主体，政府力量仍然占据支配地位，而社会与公众对政府依赖性强，社会与公民力量相对弱小，公民和社会参与的力量无法得到充分而有效的发挥，然而社会多元化的发展要求政府与社会、公共组织与私人机构进行良好的合作和互动，因而公民参与的不足严重制约了服务型政府的建设。

3.行政制度文化

行政制度文化主要是指行政主体制定的规范行政主体行为的规则和准则，以及人们关于行政制度的较为稳定的思想态度、价值倾向、思维方式和行为选择模式。它直接影响着行政主体对行政机构和行政规则的制定和修订，直接影响其行为模式。行政制度文化的阻力表现在以下三个方面:第一，传统思维方式影响政府决策机制，易造成决策单一化与专制化。人们传统的思维方式，具体表现就是崇尚权威，忽视民主。这种思维方式虽然有利于人们自觉地执行国家的各项政策，有利于政府贯彻各项方针路线，但是它导致了人们认为政府就是权威，这不仅容易助长政府的“权力惯性”，而且容易导致“权力滥用”。第二，传统价值观影响行政执行体制的有效运转。我国现有的行政价值观虽然从某种程度上说有利于维持行政体制的正常运转，但却容易使人们对行政活动的评价产生偏差和误区。具体表现为评价行政活动的正确性，只注重是否认真贯彻上级的指示和任务，而不太注重其产生的实际社会效应;评价行政效率，只重视其完成速度，而不注重社会效益。第三，传统道德观影响行政监督体制的有效执行。在我国传统的行政文化中，特别注重依靠“情和义”这种宗法道德观念来维持政治统治。在伦理本位的社会形态下，行政系统趋向于采取伦理规范约束社会，人们不习惯遵循法律原则，而热衷于讲亲情、拉关系，这种重人治而轻法治的行政道德观已经非常严重地侵蚀着我国目前的行政监督体制。一方面，专门监督机构软弱无力，监督主体缺乏独立性，人们的行政活动缺乏有效的法律约束机制，行政监督方法单一;另一方面，权力制约机制薄弱，社会监督缺乏相应的法制保障。“无法可依，有法不依，执法不严”的情况屡屡发生，权钱交易、权力异化、各种不正之风蔓延的现象也屡见不鲜。很显然这种道德观已经严重制约了行政监督体制的改革。

综上所述，行政体制存在的弊端，与行政文化是息息相关的。因此，一个国家要走向现代化，建设服务型政府，不仅仅是科学技术现代化，更重要的是深层的文化现代化变革，要进行行政体制改革，完善行政运行机制，改革传统的行政文化刻不容缓。

三、行政文化的变革和营造

转型时期的服务型政府建设，需要行政管理体制、运行机制、行政文化等要素的变革和创新。只有通过行政文化的变革和营造，才能真正发挥其在政府行政活动中的核心作用，为行政管理体制、运行机制创新提供源源不竭的动力，从而为中国行政改革提供深厚和持久的推动力。

(一)主体创新:建设具有新型管理理念的政府

构建服务型政府，营造新型行政文化，从行政主体的角度看，具体包括以下几个方面:

1.政府管理理念创新

政府管理理念创新主要指三种意识的转变。

第一，公民社会理念。确立“以民为本”的指导思想。服务型政府是坚持公民本位的政府模式，同样在具体履行政府职能时也应坚持“以民为本”的价值观念。从本质上说，“以民为本”的价值观念是由我国人民民主专政的政权性质决定的，我国政府是人民的政府，公务员是人民的公仆。

第二，有限政府理念。“全能政府”理念过于迷信政府的权威和能力，忽视“政府失灵”的存在，妄想以政府管制取代社会自治，以政府权力的行政机制覆盖市场运行的调节机制，凭借政府的计划手段操纵社会生活的一切领域。事实上，任何政府都应该是有限的，因为客观上来看，政府的能力和资源不可能包揽无遗，政府计划所需要的信息也不可能完全穷尽。而相对于不断增长的公共服务需求，政府的能力和资源始终是有限的。因此，只有善于利用有限资源和能力的有限政府才有可能成为优质高效的政府。

第三，政府服务理念。(1)以公众利益为中心。政府服务将公众利益视为行政工作的价值源泉，强调满意而热心的公众是政府及其行政运行的永久的支撑力量。(2)重视行政人员的作用。政府的服务行政是通过行政人员向公众表达和传递服务的，行政人员在服务行政中的参与程度和积极性，很大程度上直接和间接地影响着政府服务的满意度。因此，首先应该通过行政机构内部的管理变革，在行政职权范围内满足行政人员的人格诉求，并发挥其服务的主动性和创造性，才有可能真正为公众提供满意的服务。(3)实现公众利益的最大化。服务行政是要达成公众的满意，实现公众利益的最大化是政府服务行政运行和发展的目标，从根本上改变统治型政府和管理型政府的行政思想。(4)关注服务行政的绩效。服务行政注重对政府绩效进行评估，政府绩效评估是直接指向政府服务职能和岗位职责的内涵，使政府绩效评估的施行不仅有助于发现绩效问题、规范行政行为和为政府决策提供科学依据，而且还有助于促进政府职能的转变、科学设置岗位和进行编制管理。

2.传统政府职能观念创新

一是政府职能内容的转变，增强政府服务能力，强化其在公共服务和社会协调发展中的功能。政府不要越位、错位，在缺位的地方补位，要把主要精力集中于经济调节、市场监管、公共服务和社会保障上。二是转变政府职能行使方式，创新政府职能行使手段。政府要不断完善服务形式、服务流程，更多趋向于应用宏观的、间接的方式来开展政务服务。以“服务至上”的理念，提供形式多样的便民措施，简化服务流程;有效利用网络技术等手段，推进政府办公自动化、政府信息网络化和资源共享化的进程。三是推进公共服务社会化，大力推进政府治理与民间组织的良性互动和互补。公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径，它可以使许多非政府机构参与到公共服务和产品的提供队伍中来，这样政府可以转移一部分公共管理职能，进而能够有效地行使宏观调控的职能，完成由“无限政府”向“有限政府”转变，真正做到“掌舵，而不是划桨”。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率，为社会公众提供更多、更优的公共产品和服务。

3.强化公务员队伍职业素养

建设服务型政府，需要一支训练有素、科学务实、勇于创新的公务员队伍。因此，公务人员及领导干部，应该不断提高自己的思想道德素质、科学文化素质、业务素质和心理素质。具体来说:首先，公务员要从心灵深处培植起“为人民服务”的理念，在工作中培养主动服务的意识，积极为民众排忧解难，为民众提供高品质的服务。其次，在行政活动中要坚持正义，维护公正。在公务活动中，要依法行政，摆脱官本位主义、利己主义思想的影响，增强其抵制外来诱惑的能力，公平公正地对待每一个公民，维护社会公正与正义。最后，要加大公务员教育培训工作力度。特别是在培训内容上，应重视强化公务员的职业素养，提高公务员的公共管理能力，特别是处理公共事务和公共危机的能力，推进公务员职能专门化和身份职业化。

(二)客体培育:提升公民综合素质

建设健康的行政客体文化，需要坚持以人为本的核心理念，在培育公民社会组织的同时，进一步强化公民主体意识，提升公民综合素质，为行政客体文化的营造奠定坚实的基础。

1.培育公民社会组织，强化社会参与的力量，是建立健康行政客体文化的重要途径。公民社会组织是政府与公众之间的桥梁，它起着沟通与协调的作用，特别是在社会政治生活方面，能够作为社会的主体力量，传达民意，及时反馈群众的意见和建议，有利于政府决策的科学和民主。

2.扩大公民参与，提高公民主体意识，是当前我国行政客体文化建设的重要保证。由于长期受根深蒂固的“官本位”思想的影响，公民缺乏自主意识，对自己在社会主义制度下拥有的当家作主的权利不甚而知，都把自己当成被管理者，缺乏主动参与社会管理的意识。因此，提高公民主体意识和参与意识，一方面离不开公民素质的教育，另一方面需要政府营造公民参与的和谐环境。

3.要着力加强公民教育，提升公民综合素质。行政客体文化的重塑，不仅需要依靠公民主体意识的增强以及参与度的扩大，还应建立在高素质公民的基础上。

(三)制度创新:建立高效的行政制度文化

1.优化政府制度设计，以服务型政府为导向，实现政府制度科学化。一套完善高效的政府制度设计，是制度文化形成的内在动力和价值体现。制度化的体系，能够潜移默化地影响行政体系及行政人员，通过正确的制度化引导和监督，将行政文化转化为政府及其公职人员的一种行为规范，从而实现政府制度的科学化。

2.改进政府管理，实行公共服务竞争制度和社会服务承诺制度。以建设“顾客导向型政府”为目标，在保证公共部门公共性的前提下，适当引入市场竞争机制和企业化管理手段，打破行政垄断，促进行政文化的竞争化。

3.完善政府决策机制，促进政府决策的科学化民主化。政府决策关系到整个国家的利益，完善决策制度，确定科学合理的决策目标，采用民主科学的决策手段，对于政府政策的有效执行与有效监督具有重要意义。因此，广泛调查收集信息，通过听证会、评审会、公示、公开等方式吸纳社会群众与专家学者的建议和意见，有助于推进政府决策的民主化;合理采用先进技术设备，通过网络技术这一平台，有效实现决策反馈，有助于促进行政决策的科学化。

［1］ 刘熙瑞，段龙飞.服务型政府:本质及其理论基础［J］.国家行政学院学报，2004(5):24－25.

［2］ 黄达强.行政学［M］.北京:中国人民大学出版社，1989:73.

The change and building of the administrative culture in the transitional period

XIE Min
(School of Public Management，Huaqiao University，Quanzhou 362021，China)

The paper analyses the traditional administrative culture resistance from three aspects:administrative subject，administrative object and administrative system in building a service-oriented government in the transitional period of social development，and it suggests that in building a service-oriented government process，the transformation of the traditional administrative culture is the key，and it is urgent to create a new administrative culture.It is not only important guarantee of deepening reform of the administrative system，but also necessary avenue of building public service-oriented government.

administrative culture;a service-oriented government;build

D63

A

1009-8976(2011)02-0072-04

2011－03－09

谢敏(1986—)，女(汉)，福建泉州，硕士

主要研究地方政府公共管理理论与实践。