“十二五”时期我国政府解决农村留守儿童问题对策探究

方一帆

(中国矿业大学文法学院，徐州221008)

“十二五”时期我国政府解决农村留守儿童问题对策探究

方一帆

(中国矿业大学文法学院，徐州221008)

基于对留守儿童的定义及现状及留守儿童目前所面临问题的分析，指出要以国家十二五规划建议要求继续推进农业现代化、加快社会主义新农村建设为基础，通过继续保持“以人为本”的执政理念及进一步完善相关法律法规、积极开展监督活动等措施来解决我国农村留守儿童问题。

“十二五”规划;农村;留守儿童;对策

在社会转型的大环境下，伴随着城市化、工业化的快速发展，我国的社会生产力得到了较大提高，农村富余劳动力大量转向城市成为一个不可阻挡的趋势，随之产生的留守儿童群体也成为一个日益凸显的社会问题。

一、留守儿童的定义及现状

留守儿童是指由于父母双方或单方外出务工而被留在户籍所在地，不能同父母双方共同生活的0—18周岁的农村儿童。

由于父母双方或一方在外务工，留守儿童的监护情况基本有以下五种:一是由单亲抚养，即父母有一方在外务工，另一方留下与儿童一起生活，照顾、教育并抚养儿童;二是隔代抚养，即父母双方都在外务工，由祖辈包括祖父、祖母、外祖父、外祖母监护和抚养儿童;三是上代抚养，即父母双方外出务工，由父母的同辈也就是儿童的叔、伯、姑、姨、舅等亲戚或朋友来作为儿童的监护人;四是同辈抚养，即父母双方外出务工，由年龄较大的兄弟姐妹来充当儿童的监护人，负责照顾儿童;五是寄宿抚养，即把儿童送往寄宿类学校，由学校负责照顾。

留守儿童一般的分布特点是:从全国的范围看，打工大省较多;从省区范围看，省区内落后地区分布较多;从人口密度和发展情况上看，越是人多地少、新农村建设条件较为恶劣的地区，留守儿童的比例就越大。

二、我国留守儿童面临的问题

农村留守儿童问题集中体现了我国农村在城市化进程中所遭遇的矛盾和困惑，现在社会已经关注到这个事实对留守儿童带来的种种不利影响，留守儿童这一社会弱势群体所面临的困境也衍生出一系列社会问题。

1.数量庞大，已经形成一个需要予以高度重视的群体［1］，集中于贫困地区，留守女童最弱势。我国市场经济发展进程日益加快，人口流动的主要流向是从农村到城市，农民进城务工的数量不断增加，导致留守儿童的数量也一直高居不下。在贫困地区，自身经济条件的落后导致人们更倾向于出外打工就业，所以贫困地区的留守儿童较多。在留守的儿童中，女童处于最弱势地位。首先，在落后地区，人们重男轻女的思想更为严重，对女童的重视程度偏低;其次，从身体素质上，女童体质低于男童，如有外来侵害抵抗力弱;最后，在生理上，女童更需要来自于母亲的关爱。

2.容易受不良环境影响导致道德观扭曲。在儿童的成长期，其父母的价值观和人生对儿童的影响巨大，留守儿童在这一阶段缺乏父母的关心和照顾，容易被拜金主义、享乐主义、读书无用论和功利主义等错误的思想和行为影响，由于认知发生了偏差，留守儿童在学习上也容易出现意志力不坚定、态度不端正等问题，从而导致学习成绩较差的现象。

3.受教育程度普遍低。留守儿童的小学阶段在校率很高，受教育状况良好。但是，进入初中阶段以后，留守儿童的在校率就急剧下降。由于留守儿童所处的地区较落后，教育硬件和水平不高，而且留守儿童学习成绩普遍较差，容易对学习失去兴趣或缺乏信心，在认识上也没有把学习放在一个足够的高度等原因，最终导致了留守儿童受教育程度普遍偏低。

4.缺少父母关爱，心理健康和性格发展状况不乐观。大多数留守儿童不能与父母生活在一起，在成长生活的过程中得不到父母的照顾，可能会产生自卑感，感情长期处于压抑状态，感到孤独，无人理解。由此产生性格孤僻，不爱交流等问题，严重的会产生厌世情绪，对儿童的身心健康发展极为不利。

5.监护与人身安全保障缺失。父母或者父母一方不在身边，而把儿童交付给老人、亲戚、年龄较大的孩子或者委托学校进行照顾，都有其弊端。老人和较大年龄的儿童，对自身的照顾都有困难，精力体力有限;亲戚熟人也很难像儿童父母般细致的监护;学校是公共教育机构，学生人数较多，很难专门照顾一个学生。所以在日常生活中，对留守儿童的监护得不到保障，存在很多空白区域，从而导致儿童的人身安全得不到保障。

三、政府在解决留守儿童问题的对策

政府反映公共意志，是其领导者和协调方，政府的目标和任务是维护社会的公共利益，合理有效地配置社会有效资源。体现在解决留守儿童的问题上就是要确保身处农村的留守儿童们在机会上与其他儿童平等，有条件享受到改革开放的成果，在“十二五”规划大环境的指引下，政府在解决留守儿童问题的对策上应包括如下内容:

一是继续推进社会主义新农村建设。国家在“十二五”规划建议中明确指出要推进农业现代化，加快社会主义新农村建设［2］。在我国，农村留守儿童之所以产生，其最重要的原因是农村劳动力大规模转移到城市。针对这个事实，政府要加快建立农村公共财政体系建设，加大对“三农”资源的投入。加快农村发展的步伐，进一步统筹发展，缩小城乡居民收入差距，促使工业反哺农业、城市支持农村。除此之外还要加快发展教育、医疗事业，积极扩大就业同时加强社会保障体系建设，进一步完善城乡最低生活保障和社会救助制度。在做强工业的同时，更要做好农业并发展乡镇企业，增加农民就地就近就业的机会，使农民从城市回归到农村，对彻底解决留守儿童具有重要的意义。逐步实现户籍制度改革［3］，打破就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，转变城乡二元体制，促进劳动力的合理流动。在城市中实行这些制度的改革，就是要给予农民工与城市市民相同的待遇，保护农民工的合法权益。

二是以人为本，促进教育公平。解决农村留守儿童问题，就必须坚持以人为本为出发点，坚持科学发展观，以促进人的全面发展为根本，统筹兼顾各方面因素解决农村留守儿童问题。农村留守儿童是未来新农村建设的主体，他们的成长关系到整个农村经济的发展，关系到农村地区的和谐与稳定。教育部就落实“十二五”对教育提出的各项任务时指出:要坚持促进教育公平，在改善民生、解决人民群众关心的实际问题上下功夫。更加注重以人为本，更好地满足人民群众对教育的新期待。合理配置公共教育资源，重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜，加快缩小教育差距。提高农村义务教育质量和均衡发展水平，推进农村中等职业教育免费进程，因地制宜解决农民工子女上学等问题。

保证教育公平的基础与手段是确保教育财政的公平。要实现教育公平，首先必须优化教育资源配置，让每一个公民都能有机会公平地享受教育资源。农村留守儿童的教育属于公益产品，故具有投资大、收效慢、受益面广、利益难以企业内部化等特征，因此非个人与组织所能完全提供。在我国，政府最有权威和能力解决农村留守儿童问题，其他力量只能作为补充参与。针对我国二元经济结构所导致的教育投入严重失衡这一现状，国家应该设立义务教育经费的转移支付制度。除此之外，义务教育必须确定最低保障标准，建立全国统一的适龄儿童义务教育账户并实行专款专用，以切实保障每一位儿童的教育权利。其次深化户籍制度改革，打破城乡壁垒。户籍制度改革的核心并不是完全取消户籍管理制度，而是通过逐步弱化乃至拆除依附于户籍之上的一系列不平等的教育、就业、医疗、住房等歧视政策和制度壁垒，让各种福利与户籍政策脱钩，借以彻底打破在我国维系多年的二元分割城乡壁垒，从而保障劳动力的合理流动及其子女享受平等受教育的机会。

三是完善儿童权益保障法律体系。健全与完善针对农村留守儿童这一社会特殊群体的有效法律规定，为有效保障留守儿童权益，尽快建立完备的法律体系已经迫在眉睫。

首先，完善未成年人监护制度［4］。随着大量留守儿童的出现，目前我国关于未成年人监护的法律规定不能仅依靠《民法通则》及相关的司法解释，而是要建立系列的未成年人监护制度。包括家庭(父母)监护制度、委托监护制度及其相应的监督制度。第一，家庭(父母)监护制度。父母的监护效果是其他监护人所不能比拟的，因此许多国家普遍设立了亲权制度。所以，立法时应当在亲权与监护权分离的基础上，明确父母作为亲权人在权利义务上与一般监护人的区别，着重突出父母对其子女的教养义务;对有能力而未对其子女尽到教养职责的父母应建立亲权剥夺制度。第二，委托监护制度。目前我国有关法律对未成年儿童父母以外的监护人缺少细致规定，未涉及考察监护人的品德、文化水平、监护人与被监护人及其父母的关系、监护费用及监护人报酬没有任何规定等因素而缺乏充分全面性，不利于明确各方面权利义务及其调动监护人履行职责的积极性。第三，监督制度。当其他监护人对留守儿童行使监护职责时，应当通过法律的制定明确某个部门有监督其监护行为的权利，及时掌握其对留守儿童的监护情况，并有依据有能力给予规范科学性的指导。建议针对留守儿童的被监护状况，政府相关部门应当进行监督，对有关信息进行收集、整理、分析，建立农村留守儿童监护档案，这样不仅有利于督促监护人尽心尽力，不断提高监护质量，同时为依法剥夺某些不负责任的监护人及其监护资格提供法律依据。

其次，认真贯彻执有效行现有法律规定。包括《未成年人保护法》、《义务教育法》和《预防未成年人犯罪法》在内的三部法律是我国目前关于未成年人专门法的主体组成部分，更与农村留守儿童的健康成长戚戚相关，所以对已有法律体系的贯彻执行，也是解决农村留守儿童问题的重要部分。法律规章需要在执行中完成其效能，在具体的执行过程中仍存在有待改进的地方。第一，确定专项管理部门。成立一个专项部门承担未成年人(留守儿童)权益保障工作，负责留守儿童的权益保护、监护人员的管理考核并有效监督法律法规的正确实施。明确执法主体，防止部门之间相互推诿，加强对违法者的管理和处罚力度，尤其针对违反法律规定的网吧、娱乐场所和烟酒商品经营者等。第二，增加未成年儿童自我保护内容。我国颁布的《未成年人保护法》多强调外部保护方式，大都只能发挥事后保护的效用。通过提高留守儿童的自我保护能力，强调事前预防，防范于未然，才能使内、外保护相结合，全面保护留守儿童的权益。

最后，优化农村留守儿童的成长环境。充分发挥职能部门的监督管理作用，教育、司法、财政、文体、广播、卫生、民政、工商等相关职能部门，整合资源，形成合力，着力对酒吧、网吧等娱乐场进行有效的监管。各职能部门也可根据实际情况协助监护人员并与其他职能部门配合，对各种可能影响儿童健康成长的问题进行监控，整治学校周边环境，营造良好的文化氛围和社会风气，以利于农村留守儿童的健康成长。为降低其职权行使中的随意性和不确定性，也必须明确行政机关各自的权限范围与法律责任，通过制定和完善行政法律法规，为净化留守儿童成长环境提供法律依据。

［1］ 周福林，段成荣.我国留守儿童状况研究［J］.人口研究，2005(1):29－36.

［2］ 郭津.新农村建设视野下我国农村留守儿童问题研究［D］.西北农林科技大学硕士论文，2010(5):55－59.

［3］ 国家十二五规划概要［OL］.http://www.edu.cn/125_ 10617/20101020/t20101020_531054.shtml，2010－10－20/2011－02－10.

［4］ 莫艳清.城市农民工市民化问题研究综述［J］.长春工程学院学报:社会科学版，2009(3):31－34.

On the government measures to solve the problem of rural children left behind in the period of“the Twelfth Five-Year Plan”

FANG Yi－fan
(College of Literature，Law and Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221008，China)

Based on the definition and status of the rural children left behind and the current problems，the paper points out to continue to promote agricultural modernization，and to accelerate the construction of socialist new countryside，and continue to maintain a“people-oriented”ruling ideas and further improve the relevant laws and regulations and other measures to actively carry out monitoring activities to address the issue of rural children left behind under the requirements of our“Twelfth Five-Year Plan”.

“Twelfth Five-Year Plan”;rural;children left behind;countermeasures

D669.5

A

1009-8976(2011)02-0076-03

2011－03－05

方一帆(1987—)，女(汉)，江苏徐州，硕士主要研究政府行政管理。