防治“小金库”从何下手？
——以人为本，疏堵结合

文 张艺茹

防治“小金库”从何下手？
——以人为本，疏堵结合

文 张艺茹

“小金库”问题由来已久，在全国范围内也曾对其开展过多次专项治理，但仍屡禁不止，“小金库”无法彻底根治的根本原因是防治“小金库”的长效机制尚未建立。针对上述现状，本文在深入分析“小金库”的形成方式、存在形态和产生原因的基础上，提出了构建防治“小金库”长效机制的对策。

科斯的社会成本理论认为，个体、局部的谋利行动若有条件便会向他人和社会转嫁成本，使行动者自己承担的成本低于全社会共同承担的成本。“小金库”主要是由公共权力部门和国有及国有控股企业通过对市场主体和个人乱收费、乱罚款、乱摊派套取公共资金而形成的。根据科斯理论，“小金库”来源于他人创造的社会财富，增加的是少数人和少数小团体的利益。它的存在，不仅使会计信息失真，造成了对社会公众的伤害、市场主体经济活动积极性的损害、正常的公共产品和公共服务数量和质量的损失，而且违背了科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控的能力，影响了经济平稳较快发展，助长了“拜金主义”、“享乐主义”等不良思潮的形成，极易诱发贪污、挪用公款、行贿受贿等不法行为的发生，成为了滋生腐败的“温床”。“小金库”的社会成本远远高于“小金库”本身，因此，积极探索构建防治“小金库”的长效机制势在必行。

“与时俱进”的“小金库”

所谓“小金库”，是指违反法律法规和其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，应列而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。“小金库”问题始于上世纪70年代末，在1989年和1995年开展了两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动。虽然治理工作都取得了一定成效，但“小金库”现象并未根除，成为一种难以杜绝的“小金库”怪圈。“小金库”为什么会屡禁不止，主要由于单位负责人和相关财会人员法制观念淡薄，业务素质不高、制度体系不健全，政策落实不到位、法律法规不健全、不完善以及监督管理机制不健全等原因造成。

目前，“小金库”的形成方式日益“翻新”，手段也更加隐蔽，查处难度不断加大。事实上，“小金库”的形成方式无外乎以下四类，即截留收入式、虚列支出式、收支相抵式和转出转回式。截留式“小金库”即将各种收入不纳入本单位法定账册核算，如预算外收入（或违规收费），基金收入，固定资产出租或变价收入，报废资产残值收入，接受捐赠、赞助取得的资金等。虚列式“小金库”即虚构业务把资金转移到单位法定账册之外，或者用没有真实业务背景的假发票虚列成本、套取现金。抵销式“小金库”即直接用餐费、住宿费、会议费等支出与应当收取并纳入单位法定账册核算的租金、承包费等收入抵销，或直接将收入用于再投资等，在本单位没有任何收支记载或反映。转出转回式“小金库”即有预算分配权的单位，以分配资金名义，将资金拨付所属单位或其他单位，但明确其中一部分只有拨入单位代管，资金仍由拨出单位使用，或者要求拨入单位将资金转到指定地点，仍供原单位使用。

关于“小金库”的存在形态，主要有现金形态，即将应上缴的或违规收入不予入账，直接存放于本单位保险柜内；银行存款形态，即将收入存放于他方银行账户，通常将其挂靠于附属单位或关联单位，也有将其直接存放于个人名下，即公款私存；“账外账”形态，即对应上缴的或违规收入建立“账外账”单独保存；有价证券形态，即将收入转换为有价证券进行存放。

构建防治“小金库”的长效机制

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，构建防治“小金库”的长效机制要把科学发展的理念贯彻并运用到防治实践中去。其中，以人为本是核心，坚持疏堵结合，构建“不必、不愿、不敢、不能”设立“小金库”的长效机制。

加强宣传教育，提高干部职工整体素质

加强思想道德建设，树立廉洁从政意识。要定期组织理论学习和廉政教育，并结合典型案例对干部职工进行警示教育，使全体人员充分认识“小金库”问题的危害性和严重性；同时，也要加强法制宣传教育，增强遵纪守法观念。《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》是清查治理“小金库”的尚方宝剑，要加强学习和宣传，定期举办法律法规培训班，定期开展法律知识竞赛。

再次，还要加大业务培训力度，提高财会人员业务素质。要定期开展《会计制度》、《会计准则》、《会计操作规程》、《现金管理规定》等方面的学习培训，做好会计人员的继续教育，努力造就一支懂法规、精业务、讲诚信、守信念的高素质会计人员队伍。

进一步深化财政管理体制改革，加快制度供给

围绕财政“收支管”的目标，不断推进精细化管理，深化部门预算、国库集中收付和“收支两条线”等财政改革，积极探索实施预算管理与资产管理相结合，逐步推行财政综合预算，不断强化资金申请、分配、拨付、使用全过程的监督，解决层层截留、雁过拔毛的问题，提高资金使用效率。

一是大幅削减收费性项目，清理罚没性项目。规范非税收入，将所有非税收入纳入财政预算管理之中，坚决取缔制度外收入。同时，严格执行“收支两条线”规定，对预算外和非税收入实行“收缴分离”和“票款分离”，一律采取收入直达国库的方式收取，实现收费、收入和支出彻底分离，严禁坐收坐支、截留挪用和公款私存。

二是加强部门预算管理，实现财政资金的合理、优化配置。延长预算编制时间、引入中长期预算视野、细化预算编制；建立健全预算收支中长期、短期预测机制；采用先进的技术手段，运用因素法、零基预算等方法编制预算；引入专家论证、听证，改进预算编制程序，发挥各预算单位编制预算的积极性、主动性。积极探索实施预算管理与资产管理相结合，逐步推行财政综合预算，不断强化资金申请、分配、拨付、使用全过程的监督，解决层层截留、雁过拔毛的问题，提高资金使用效率。

三是深化津贴、补贴和事业单位绩效工资改革，逐步扩大工资统一发放范围，规范收入分配秩序。全面推行公务定点接待和公务卡结算制度。此外，严禁上下级单位之间互相转移资金，严禁上级单位在下级单位报销各种支出。

完善财务管理制度，规范会计核算行为

要严格执行《会计法》和《内部控制制度》，每个预算单位只允许在银行开设基本存款、基本建设资金、社会保障缴费等专用账户，严禁乱开、私开账户，一个单位只允许设立一套账，并定期向财政、审计部门报送会计报表，严禁设立各种形式的账外账。与此同时，要加强票据管理，严格规范票据尤其是财政性收据的领取、使用和核销，严把票据回收审核关，严禁使用各种非法票据。各种非法票据不得作为记账凭证登记入账。

此外，还需完善现金收支管理制度，强化会议费、劳务费、培训费等费用的管理，努力控制和压缩“公务接待、公车使用、因公出国出境”的 “三公”经费支出，进一步增强制度执行力。

加大监督检查力度，使“小金库”无处藏身

没有监督的权力，也就没有了控制与约束，必然会引发腐败等现象的发生。防范“小金库”除了要靠系统内部的廉政自律和内部监察，还要加强外部监督检查的力度。必须严格执行内部控制、审计、监察制度，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，强化职责分离，做到职责明确、程序清晰、行为规范，财务、内审、监察等部门应密切配合、协调联动；外部，需要财政、审计、纪检、监察、金融等部门在各尽其责的基础上，密切沟通、统一协调，建立各部门之间的信息共享机制，形成监督合力。

此外，金融机构的监管职责有待强化。金融机构实行实名账户，构建与其他监督部门的联动网络，将本单位、附属单位、关联单位的账户以及相关责任人的个人账户统一纳入监管范围，实行账户资金的实时动态监测，杜绝公款私存，形成治理“小金库”的预警机制。

完善法律法规，增大私设“小金库”的违规成本

建立健全法律法规，努力做到依法理财，是破解“小金库”的保障。首先，要有法可依。制定专门处罚“小金库”行为的法律法规或在现行的法律法规中增设专门的处罚条款，明确处罚依据。其次，要执法必严。对私设“小金库”行为重新定性，数额巨大、情节严重的应将其定性为侵占公共财产、贪污腐败的犯罪行为，将私设“小金库”和“集体腐败”纳入刑律。此外，要改变重查处、不重处理，重处理事、不重处理人，重罚单位、轻罚个人，重经济处理、不重人事处理的倾向，加大对相关责任人特别是领导者的惩处力度，坚持重在预防，严厉查处，增加其违规成本，使“小金库”成为无人敢碰的“高压线”。

建立健全群众举报制度，充分发挥群防群治的优势

群众举报是实行社会民主监督的重要途径。因此，有必要建立切实可行的群众举报制度。一是对于举报有功的单位和个人，应从已收缴入库的“小金库”资金中拿出一定比例（如5%）的金额作为奖金给予重奖，以最大限度调动广大群众的积极性。二是要建立严密的举报人信息保密机制。对于举报人的个人信息要严格保密，严禁泄露，彻底打消举报人的后顾之忧，使其敢于放心大胆揭露私设“小金库”行为。