区域合作的基础：复合行政与法国经验

李宜强

（广西财经学院 财政系，广西 南宁 530003）

区域合作的基础：复合行政与法国经验

李宜强

（广西财经学院 财政系，广西 南宁 530003）

复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。其核心思想是：第一，多中心。跨行政区公共服务，不能只依靠中央政府这个单一中心，使用行政命令提供；而是应当在中央政府的支持下，通过地方政府与地方政府、地方政府与企业与非政府组织之间的合作，由形成多中心网络型的行政多元体提供。第二，交叠与嵌套。“复合行政”强调，跨行政区公共服务的提供，不能仅仅限于同级政府之间的合作，而是跨行政区不同层级政府之间，政府与非政府组织之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多层次合作。第三，自主治理。跨行政区的公共服务主要依靠地方政府，应当充分激发地方政府在提供跨行政区域公共物品的积极性。同时地方政府应当与企业、非政府组织建立起伙伴关系，以网络的方式共同提供公共物品。

行政区经济；行政区划；复合行政

一、引言

我国的区域经济是行政区经济。行政区经济是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊的区域经济现象，是区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域类型。[1]（p93-94）现阶段，行政区经济主要表现为三个特征：地域分割与行政壁垒、地方政府参与市场竞争；行政中心与经济中心的高度一致。这“三个特征”表现在区域经济的各个层面：地方政府利益主体地位越来越突出；各地经济利益的独立性越来越强；各种争夺人才与资金大战硝烟四起；这些经济与行政现象，将在相当长的时间内在我国区域经济中存在，并将对我国的统一市场经济的形成起到制约作用。

通过区域合作，打破行政区划壁垒，实施从行政区划向经济区划调整是解决区域经济发展瓶颈、实现区域协调发展的重要途径。从区域发展来看，行政区划和区域经济发展存在着密切的关系。一方面，区域经济发展推动着行政区划的变更与调整；另一方面，行政区划的设置也影响着区域经济发展。行政区划和区域经济发展的互动与关联性，决定了研究我国现有的区域经济发展，必须要研究行政区划的理论与实践。在区域合作背景下，如何进行行政区划？提出这一问题的原因在于，经济区的空间边界具有显著的动态性，它是空间自组织的结果，强调市场的作用，同时可以跨越不同行政区划边界。但是行政区的边界具有稳定性与自上而下的特点，突出了弱水平而强垂直的特征。行政区与经济区的不同特征，必然会使区域经济合作产生一系列的矛盾。为了推动区域经济合作的顺利进行，根据法国跨行政区合作的成功经验，我国行政区域规划面临着两个根本性难题：[2]（p272）

第一，如何创新机制调整行政区划，以实现行政区经济向经济区经济转变。根据《中华人民共和国宪法》第二十九条规定，中华人民共和国的行政区域管理采取的是严格的分级管理体制，即行政区划纵向管理四级制（省、市、县和乡镇）。以行政区为地域空间单元的区域经济发展普遍存在“地方政府经济圈”问题，各地政府以其管辖的行政区划为界限划分经济活动。不同的行政区之间的重复建设、恶性竞争已经成为建设统一大市场的桎梏。唯有创新机制，按照经济自组织的客观规律进行调整，使行政区经济与经济区经济的边界相吻合才是实现从行政区经济向经济区经济转变的有效途径。

第二，如何实行跨界治理，实现跨行政区的协同发展。由于行政区经济的发展存在很多缺陷，要想打破区域界线、提高行政区经济效益，一方面可以调整行政区划，另一方面可以考虑实行跨界治理。跨界治理是指在尊重现行行政区划的基础上，跨行政区提供公共服务。它是跨行政区、跨行政区划和跨行政层次的不同政府之间的区域行政合作，它还可以吸纳企业与非政府组织参加。

国内外理论学界对如何克服矛盾，并形成有效的区域合作都做出过大量研究：从研究视角的选择来看，现有文献主要集中于以下方面：[3]（p55）比较优势理论认为区域合作在一定程度上可以被认为对参与合作地区之间的收益分配提供了最优方案，因为参与合作的地区按照比较优势原则进行专业化分工。新经济地理学理论认为，通过区域合作，财富与技术将会在区域内转移与扩散，这将促使落后地区从中获益也能促使富裕区域加快增长速度等。这些研究把经济体制视为解决区域合作矛盾的核心问题,大大推动了区域合作理论的发展。

以上理论主要是从经济学理论出发研究区域经济合作的动力。而区域公共管理理论则主要从制度建设出发，强调要确保地区经济合作的顺利进展，除了要采取相应的政策措施外，更需要建立大量的制度安排来约束与引导区域经济合作的良性发展。本文将吸收现有理论的洞见，借鉴法国经验，探讨如何解决“两个难题”，提出建立一个符合市场经济原则的公共管理体系。

二、复合行政与区域合作：法国经验与启示

（一）区域合作的基本精神：复合行政。

我国行政区域规划面临的两个根本性难题主要是由于传统的行政区划、行政运行机制以及在此基础上形成的地方保护主义派生出来，因此一个最容易想到的解决办法就是重新调整现有的行政区划，以适应经济一体化的发展。如实行省直管县等。但行政区划一经确立便具有法律效力和相对稳定性，行政区划的频繁调整会有较高的调整成本，而且容易陷入“行政区划调整——新的行政区经济——新的区域经济一体化和行政区划的冲突——行政区划再调整”的恶性循环怪圈。[4]（p45）所以，通过调整行政区划以达到协调区域经济一体化发展的思路不可行。

根据地方治理的思想，在市场化的背景下，要解决区域经济一体化与行政区划的矛盾，最重要的就在于寻求思路上的突破。王健、刘小康提出了复合行政的新理念。他们认为，在经济全球化背景下，要解决行政区划与区域经济一体化冲突的根本出路，不在于行政区划的调整，而是要实现政府体制创新，跳出传统行政区划调整的旧框架，实现政府管理模式从统治职能转变为治理的职能。[4]（p46）

复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。其核心思想是：第一，多中心。跨行政区公共服务，不能只依靠中央政府这个单一中心，使用行政命令提供；而是应当在中央政府的支持下，通过地方政府与地方政府、地方政府与企业及非政府组织之间的合作，由形成多中心网络型的行政多元体提供。第二，交叠与嵌套。“复合行政”强调，跨行政区公共服务的提供，不能仅仅限于同级政府之间的合作，而是跨行政区不同层级政府之间，政府与非政府组织之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多层次合作。第三，自主治理。跨行政区的公共服务主要依靠地方政府，应当充分激发地方政府在提供跨行政区域公共物品的积极性。同时地方政府应当与企业、非政府组织建立起伙伴关系，以网络的方式共同提供公共物品。

目前，有学者研究如何通过复合行政创新地方政府之间的良性合作机制，通过限权、授权与分权的和谐统一，促进区域经济一体化。本文的“复合行政”是要打破行政区划的约束,突破不同行政区划的政府各自为政的“囚徒困境”，探索一种“软化”行政区划政府的“超政府”合作管理组织体制，提出必须将虚线型行政区划、跨界治理与公众参与结合起来的对策思路。在这方面,法国的区域合作就是典型的案例。

（二）法国复合行政经验。主要有三方面经验：

1.虚线型行政区划：大区制。

法国是单一制国家。它在1870年第三共和国时期，制定了地方政府法，扩大了省议会的自治权，由此奠定了省与市镇二级制的行政区划体制。这一稳定的地方行政结构在法国第五共和国左派政府及其社会党执掌政权后发生了改变。在法国左派政府的大力推进下，1982年法国制定了《权力下放法案》，在中央政府与省级政府之间设立了行政区级——大区。法国大区开始只是中央政府的派出机构，目的是为了落实中央法令并协助地方政府进行区域管理；它的区域管理职能包括对区域内的经济、社会、文化科技发展提供指导；它是中央派驻地方的行政机关，并不具有公法法人的地位，其行政首脑是由中央政府派驻的。因此，大区在不增加行政层级情况下，既避免了行政区重叠、机构膨胀等传统行政机构的弊端，又加强了中央政府对地方的控制，便于区域内地方政府之间的沟通与协调，实现了中央政府促进区域均衡发展、服务民众，构建服务型政府的最终目标。[5]（p428）所以，大区制是协调中央集权制国家与地方分权矛盾中的“第三条道路”。

目前，法国行政区划的基本情况如表1所示：

表1 法国行政区划基本情况简表

2.跨界治理。

1982年法国《权力下放法案》最直接的后果就是促使各种形式的地方区域合作组织的形成。这些地方区域合作组织在扩大地方民主，加快地方经济和社会事业发展，缩小地区间发展差异，促进各地区平衡协调发展等方面取得了显著成效。这显示了法国在协调跨界行政主体方面的能力,其能力是由一系列行之有效的组织形式所构成。[6]（p172）具体表现在：

第一，大区组合。1982年《市镇、省、大区权利和自由法》规定：“两个或若干个大区为行使它们的职权，可以签订协议或组建共同利益群体机构。”大区组合主要有三种形式：一是区际协定。二是共同利益机构。三是区际协约组织。

第二，省际组合。省际组合主要采取两种方式：一是省际协商会。省际协商会是法国传统的省际合作组织。二是省际协约组织。它是若干个省为了某方面共同目标而设立的合作组织。

第三，市镇之间的组合。市镇组合的形式主要有以下几种形式：一是市镇合并。它是由两个或两个以上市镇合为一体，组成一个新的市镇单位。二是跨市镇协商会。其运行与管理规则和省际协商会相同。三是市镇联合体。它是地方性公共机构，具有法人资格，有自己独立的预算，在财政上实行独立的预算。四是联合区。它是由同一居民聚集地的多个市镇为了合作而组成的公共机构。五是都市共同体。它是保证大城市居民聚集地的协调一致的管理而设立的。六是跨市镇合作委员会。它是市镇合作的新的组织形式，目的在于促进市镇在经济发展和环境保护方面进行更紧密的合作。七是市镇共同体。它是乡村和小城市合作的新形式，其目的在于促进市镇的平衡发展。八是城市共同体。它是跨市镇合作的新的组织形式，属于区域合作公共机构。

第四，不同级行政法人组合。其中最为重要的是混合联合会。法国有关法律规定，混合联合会可在跨区的共同利益机构、省际协约组织、市镇联合体、商会、农会和其他公共机构之间组成。混合联合会是公共机构，其目标是实现某项涉及每个成员法人利益的工程或服务。

3.公众参与。

在20世纪70年代，由于民众对政府的不信任以及对专家知识权威性的怀疑，“参与民主”在法国得到了广泛发展，它号召并鼓励全体民众参与国家、社会管理。在区域合作中，法国公众参与公共事务的形式反映在三个方面：第一，除了选举和公民投票等直接参与途径外，法国公民借助利益集团政党参与地方的社会事务管理；第二，法国的非政府组织与企业合作，推动社会资本积累的良性循环,所形成的公民合作与互助网络为打破行政区划、构建稳定的区域经济增长提供了一个平台。第三，法国的非政府组织与政府合作推动着各项社会计划的落实与发展。如今，法国的非政府组织活动范围广泛，在地方区域治理中发挥着重要作用。随着法国区域合作领域的不断延伸，法国的非政府组织开始从事着与经济建设、城市规划、生态保护、文物古迹维护等事业，成为法国区域治理中重要的力量。

法国复合行政结构如图1所示：

图1 法国复合行政结构图

可以观察到法国的复合行政是以多元、复合、多边为特征的，充满创造力与想像力的多维结构。它是在虚线型行政区划、跨界治理与公众参与之间耦合的基础上，经交叠与嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。

三、法国复合行政的启示

通过对法国复合行政的分析，可以看出法国地方政府治理合作的总体特征，即行政区划调整在地域界限方面相对稳定，但在政府组织结构创新与职能调整方面则相对频繁。从法国经验来看,有三点启发意义:第一，虚线型行政区划有利于整合区域经济，弱化行政边界。1982年《权力下放法案》颁布后，地方自治的程度较高。在区域合作中，法国把行政组织结构和职能的调整与创新放在首位，大区最初只是中央政府的派出机构，相当于虚线政府，在没有增加行政层次的基础上，以最小的成本完成了对区域经济的指导与整合。第二，跨界治理是打破行政堡垒的创新组织模式。法国政府通过合并和联合的方式形成了各种地方组合，大大提高了政府行政效率和竞争力。第三，公众参与区域治理有助于形成多中心、多元化、自下而上的区域管理模式。这有利于打破行政区划分割，加快区域内经济一体化速度。

诺斯在分析工业革命与西方社会变迁的关系时认为，西方世界在本质上属于城市社会，西方社会的发展与劳动分工、相互依存以及专业化的提高密不可分。[7]（p181-182）专业化、劳动分工及相互依存构成了现代经济与社会的发展源泉,同时也使合作与相互依存成为现代经济哲学。我国几千年的封建文化、传统的计划经济体制造成人们缺乏长期的相互联系与合作的意识,缺乏通过集体决策、联合行动来生产产品或服务,以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境,并提高自身竞争力的愿望。因此，引进法国复合行政经验，并与中国国情相结合应当是一个较优选择。

四、构建我国的复合行政：以广西北部湾经济区为例

法国的复合行政提供了一种具有挑战性的区域治理范式。将法国经验创造性地引入我国区域合作实践,构建复合行政,对于打破行政区划、重建区域协调机制是有益的。以2008年国家批准实施的广西北部湾经济区为例说明建立复合行政对于区域合作的重要性。广西北部湾经济区是我国西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区，对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。区域内各成员在对外开放度、经济发展程度、市场化程度等方面差异很大，它的运作必然面临上述提出的“两个难题”:如何实现行政区经济向经济区经济转变以及实现跨行政区的协同发展。解决“两个难题”的根本在于创新机制，建立合作的制度基础，这个制度基础就是“复合行政”。

（一）通过行政派出设立区域性大区委员会。中法两国在政治、法律、传统、国家结构形式等诸多方面有一定的相似性，通过行政派出设立区域性大区委员会可以作为区域管理的一种理论设想。

具体做法为，第一，组建大区委员会。建议将我国发改委下属的地区经济司、西部开发司等改制为国务院的区域性派出机构，如成立国务院派出管理下的东北地区、西南地区等区域性大区委员会。广西北部湾经济区在地理上位于我国西南部，应当由“西南大区委员会”管辖。第二，大区委员会的组成。作为领导机构，大区委员会应由大区长、国务院特派员、秘书长、委员组成。大区长是大区委员会最高行政长官，由国务院任命；秘书长和委员可由大区所在省（市）主要领导兼任。从法律与行政成本角度考虑，驻“西南大区委员会”的广西北部湾经济区的代表应当由广西政府代表兼任。大区委员会在秘书长的主持下，定期召开大区委员会会议，并对大区委员会的工作进行总体性规划、安排与协调。第三，大区委员会对国务院负责并在法律和国务院的授权范围内进行工作。大区长、特派员是国务院的派出人员，他们的管理由国务院负责。同时，各级政府负责管理派驻大区委员会的委员与秘书长。广西北部湾经济区并不具有公法法人地位，不是法律承认的行政区，所以其代表除兼任外，还由广西政府管理。

（二）创建北部湾城市共同体。由于缺乏宪法与法律规定，北部湾城市共同体并不是一级行政组织，它是一个组织较松散的地方组合，并不具有公法法人地位。在不改变当前行政区划的前提下，它是以较小成本构建的跨地区的管理与协调机构。具体做法如下：

首先，创建北部湾城市共同体最高权力机构，即北部湾城市共同体理事会。各个成员城市按人口数量与所占比例选派代表参与理事会各项重大事务的决策。为了保证党的领导地位，理事会除了要接受自治区党委、政府的领导之外，代表人选还必须从南北钦防四市的党委常委中选派兼任。理事会主席（一名）及若干名分管不同领域的副主席由自治区党委、政府任命。为了保证领导班子的稳定性，主席、副主席与代表的任期应在3年以上。理事会在协调、合作的基础上，主要讨论并决策与北部湾经济区密切相关的各项经济、社会事务。如重大产业的布局，各大沿海港口的统一规划与建设等等。

其次，成立北部湾城市共同体行政机关。建议北部湾（广西）经济区规划建设管理委员并入该行政机构。北部湾城市共同体理事会主席兼任行政机关负责人。各个副主席分管不同职能部门。中层干部及各行政人员应当从南北钦防四市中有经验、有专长的公务员中选派。北部湾城市共同体行政机关组织可以按以下组织形式构成：秘书处，主要负责北部湾城市共同体行政机关运行的日常行政事务管理；经济建设与国际发展处，主要负责理事会各种与经济发展有关的重大决策与规划项目的落实以及吸引外资并为企业提供服务等；资源管理处，主要负责金融管理、人力资源管理、信息的收集与维护等；城市发展处，主要负责城郊发展的规划、土地使用的规划等；水资源管理处，主要负责水的开发与利用、水的再循环与市场调研、市场的研究与开发等；卫生管理处，主要负责街道清理、垃圾采集与回收、城市清洁发展的研究等；道路维护处，主要负责工程管理与维护、隧道建设与维护、交通道路建设与维护等。

（三）构建公民参与的区域治理体系。复合行政作为一种非传统体制下的公共治理典型范式，其体系构建和完善不仅有赖于政府间的合作创新，也依赖于建立公民参与的区域治理体系。

构建广西北部湾经济区公民参与的区域治理体系具体措施为：第一，充分发挥公民社会在区域立法协调中的咨询和评估作用。广西北部湾经济区公共治理中涉及大量地方性法规和规章的制定、协调以及行政契约的缔结，这需要全面、综合考虑区域各方利益，可组建专门的区域性公民组织来分担这项工作。第二，充分重视区域内行业协会的市场推动作用。跨区域的行业协会有利于通过自治和自律的方式规范企业,进一步协调区域内的竞争机制，达到全区域内行业资源的优化配置，这将有助于解决广西北部湾经济区经济一体化进程中的体制性难题，如产业结构趋同等。第三，充分挖掘区域公民社会在区域环境保护方面的监督作用。为形成全民参与环境保护和管理的长效机制，广西北部湾经济区各级政府要对各类民间环保组织进行引导、培训，联合他们共同开展环保公益行动。第四，充分发挥公民社会在区域统筹发展方面的政策选择作用。公民社会组织在感知区域公共生活质量上有着天然的敏锐性，广西北部湾经济区各级政府应积极引导公民社会组织研究并制定综合性规划，为统筹区域发展献计献策。第五，充分发挥区域公民社会在区域公共治理创新中的谋略作用。应当充分利用南宁等城市高校与科研院所集中的优势，积极引导区域内学术型、研究型区域公民社会组织，为区域经济一体化和区域社会发展出谋划策、贡献智慧。

五、结语

他山之石可以攻玉。借鉴法国区域合作中复合行政组织运行模式，有利于解决区域经济合作中面临的行政区划与区域经济一体化矛盾,促进区域经济协调发展。理论研究和经验事实表明,一个“好的治理”体系应该具备合法性、透明性、责任性、法治、回应的基本要素。[8]（p9-10）建立在“这五个基本要素”基础上的复合行政，应当是我国加快体制革新，增强执政能力，创新政府管理，提高行政绩效的重要途径。

[1]刘君德.中国行政区划的理论与实践[M].上海：华东师范大学出版，1996.

[2]陈占彪.行政组织与空间结构的耦合[M].南京：东南大学出版社，2009.

[3]卓凯,殷存毅.区域合作的制度基础:跨界治理理论与欧盟经验[J].财经研究，2007，（1）.

[4]王健，等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理，2004，（4）.

[5]卓越.比较公共行政[M].福州：福建人民出版社，2003.

[6]潘小娟.发达国家地方政府管理制度[M].北京：时事出版社，2001.

[7]诺斯.西方世界的兴起[M].北京：华夏出版社，2009.

[8]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

K901

A

1003-8477（2011）10-0047-04

李宜强（1978—），男，广西财经学院财政系讲师，法国西部列塔尼大学在读博士研究生。

广西教育厅2011年立项项目。项目编号：201106LX473

责任编辑 申 华