地质灾害防治工程造价现状及解决办法

吴宝和

（中国地质科学院探矿工艺研究所，成都 611734）

地质灾害防治工程造价现状及解决办法

吴宝和

（中国地质科学院探矿工艺研究所，成都 611734）

讨论我国地质灾害防治工程造价及其投资制度中的问题，并针对这些问题提出加快定额及相关规范编制的解决办法。

地质灾害防治；工程造价；问题；解决办法法

根据国务院公布的《地质灾害防治条例》［1］规定，地质灾害包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。因此地质灾害防治工程就是针对上述地质灾害所采取专项地质工程措施，控制或者减轻地质灾害的工程活动。

我国是世界上地质灾害最严重、受威胁人口最多的国家之一，地质条件复杂，构造活动频繁，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等灾害隐患多、分布广，且隐蔽性、突发性和破坏性强，防范难度大。特别是近年来受极端天气、地震、工程建设等因素影响，地质灾害多发频发，给人民群众生命财产造成严重损失。仅三峡库区，库区前缘高程在175 m以下的崩滑体1 302处，前后投入资金已经有120亿。地震、暴雨等也造成了大量的地质灾害，特别是汶川“5.12”特大地震后，四川省39个重灾市（县）均不同程度地发生地质灾害，目前已经实施治理工程项目2 200多个，工程总投资约114亿元。2010年，我国极端天气事件频繁，导致部分地区崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害多发频发群发，灾情之大、伤亡人数之多、损失之惨重为历史罕见，如2010年甘肃舟曲县特大泥石流、贵州关岭“6.28”重大山体滑坡、四川绵竹清平乡泥石流等。

为了切实保护人民群众生命财产安全，国务院颁发了《地质灾害防治条例》［1］，这是我国政府颁布的第一部地质灾害防治条例。2011年6月14日，《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》［2］正式印发，成为继2003年《地质灾害防治条例》［1］颁布后，又一个以国务院名义出台的地质灾害防治工作纲领性文件。该决定专门针对地质灾害防治工作出台的国土资源领域又一纲领性文件，表明了党中央、国务院带领全国人民加强地质灾害防治工作，确保人民群众生命财产安全和经济社会安全稳定发展的坚强决心，是我们做好新时期地质灾害防治工作的行动指南，这必将翻开地质灾害防治工作到新篇章。

《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》［2］中明确规定加大资金投入和管理。国家设立的特大型地质灾害防治专项资金，地方各级人民政府要将地质灾害防治费用和群测群防员补助资金纳入财政保障范围，根据本地实际，增加安排用于地质灾害防治工作的财政投入。同时，要严格资金管理，确保地质灾害防治资金专款专用。因此，地质灾害防治资金投入和使用需要通过专业的定额、标准和统一的计算规则来管理，而目前我国地质灾害防治工程投资计算还没有专业的定额和标准，这给地质灾害防治资金的管理带来了很大的困难。

1 现状

1.1 工程费用计算无统一定额、标准

经过近20a的研究和发展，地质灾害防治技术得到了大量的积累，逐步形成了相关的技术规范，如《滑坡防治工程勘查规范》、《滑坡防治工程设计与施工技术规范》、《泥石流灾害防治工程勘查规范》、《崩塌、滑坡、泥石流监测规范》、《地质灾害防治工程监理规范》等。这些规范对地质灾害防治工程的勘查、设计、施工和监理等起到了积极的引导作用。但是，我国与之相配套的地质灾害防治工程费用的计算目前还没有统一的定额和标准。

我国地质灾害防治工程的费用计算目前主要是参考水利、公路、工民建（市政、建筑）等行业定额或地方定额标准。这些定额在人工、材料、机械的消耗量和费用计取等方面一般都结合了本行业或地方的特点，特别是占工程造价比重约60%～70%的材料，消耗量相差较大。比如在三峡库区和汶川地震灾区的地质灾害防治工程在国家确定投资的时候主要使用水利行业的定额。但是到了招投标阶段，就会使用地方上的水利定额、公路或市政定额，有的甚至使用建筑定额，这些定额在消耗量、费用构成和取费标准上存在较大差异。因此，在确定投资额阶段和使用的资金阶段就会存在地质灾害防治工程费用问题认识上的混乱，从而会造成地质灾害防治工程投资的不可控。

1.1.1 各种定额人、材、机消耗量和价格水平不同

地质灾害防治工程常用的治理措施主要有浆砌石挡墙、人工挖孔桩、护坡框格、预应力锚杆、锚索等。这些治理措施在各行业的定额中一般根据自身的生产水平进行定额人、材、机消耗量的测算，各个行业的消耗量有所不同，有关情况如表1所示。

表1 地质防治工程常用治理措施套用各行业定额材料消耗量比较Table 1 Material consumptions for common geo－hazard prevention measures against other sectors

很显然，公路、水利、工民建三个行业定额消耗量并不相同。由于地质灾害工程的复杂性，特别在不同地层情况下，施工企业对坡面修整是不一样的，因而坡面平整度也就不同。比如，坡面是土层，坡面的平整度就高；如果坡面是岩层，开挖不方便，甚至有的时候是孤石且必须清除，这种情况下边坡就不平整。很显然，前者边坡框格梁混凝土的消耗量相对较小，而后者相对较高。根据笔者对地质灾害防治工程的分析统计，混凝土的消耗量一般在105～115m3左右，有的情况下甚至达到120m3，因此，相对于公路、水利和工民建行业来讲，该消耗量要高得多。这种情况下，如果单纯按照这些行业的定额来确定工程造价，那么业主就有后期索赔或工程质量得不到保证的风险。此时，确定工程造价时就应该调整材料的消耗量，使其接近实际量，从而算出合理的工程造价。由于材料消耗量变化，其他人工、机械的消耗量也应相应按比例变化，这里不再详细叙述。

人、材、机单价在不同的行业中也有所不同，如水利定额［3］、公路定额［4］的人工费一般按照定额编制年确定单价计算，而市政、建筑定额［5］一般由造价管理部门据市场水平及时进行调整。因此不同的行业的人工费标准相差很大，如都江堰某地质灾害防治工程的人工费单价比较如表2。材料和机械费也会由造价管理部门及时调整，但是水利定额在材料费的计算与其他略有不同，其材料价格由材料原价、包装费、运杂费、采购及保管费率、运输保险费构成，有可能会根据外购或自采增减相关的费用；公路工程有可能会利用现场的部分材料，同时也可能自采或外购；大部分情况下会外购；工民建（市政、建筑）一般会直接采用造价管理部门颁布的信息价，该信息价根据地区的不同有可能含管理费、运杂费和采保费等。目前地质灾害防治工程对材料价格的计算尚无统一的规则，但是大部分没有考虑到地质灾害防治工程的特殊性，有可能存在大量二次搬运的情况，因此实施过程中经常扯皮，预算超概算的现象特别严重。

表2 各行业定额人工单价比较（以成都市都江堰为例）Table 2 Labor cost comparison between sectors（in the case of Dujiangyan，Chengdu）

1.1.2 工程类别、工程取费和费用构成不同

我们都知道，工程类别的不同，工程的取费也就相应的不同。因此，工程类别的划分是工程取费确定的重要依据。根据国务院颁布的《地质灾害防治条例》［1］，地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为特大型、大型、中型、小型4个等级。在上述地质灾害等级的基础上，国土资源部在《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》［6］中规定：地质灾害防治工程分为大、中、小3个类型，大型治理工程总投资在2 000万元以上，中型地质灾害治理工程总投资在人民币500万元以上、2 000万元以下，小型地质灾害治理工程总投资在500万元以下。当然地质灾害防治工程的等级还从勘查经费、保护的人员和财产数量等方面进行了划分，这里不再详细叙述。从地质灾害防治工程的分级等级就可以看出，工程的治理经费一般都不大，一般从数十万到数百万不等，最多的也只有几千万。但是，地质灾害防治工程与其他工程不同，有其特殊性。地质灾害防治工程一般都是为了保护人民群众生命财产安全和经济社会安全稳定发展，因此在不能实施搬迁的情况下，就必须实施地质灾害的防治工程。为了达到该目的，相关配套的设施，如道路、水电、临时房屋、材料运输等就必须建设，却不可能像其他工程一样进行大规模建设，因此该部分的费用绝对值不高，但相对于整个防治工程的总的治理经费来讲，其所占比重往往要高于水利、公路、工民建等行业的工程。相关措施费用及管理费用也高于其他行业的工程。

水利、公路、工民建等行业的工程类别的划分和工程取费情况详见表3。费用构成的不同主要体现在费用构成的方式上，特别是临时设施的费用在各种定额中的差别是比较大的。工程取费及特点详见表4。

表3 工程类别和工程取费的差别Table 3 Different project types and their costs

从前面的叙述可以看出，地质灾害防治工程不能等同于其他行业的工程，其在工程类别、工程规模、特点、费用构成等方面都明显存在比较大的差异，带有不确定性，因此不能套用水利、公路或工民建等行业的定额。

1.1.3 新技术、新工艺、新材料、新机械的发展

近几年，在地质灾害防治工程中一些新技术、新工艺、新材料的发展在其他的定额中也无相应的定额或定额不完善，如主动防护网、被动防护网、高强预制格构、格宾挡墙、轻型高强锚索、生态绿化、潜孔锤跟管钻进等技术。为确保资金的计算口径的一致性，就需要统一的定额，编制新技术相应的地质灾害防治工程的定额十分必要。

1.2 工程量清单项目不规范

目前，地质灾害防治工程的工程量清单项目极为不规范，主要表现为清单项目所包括的内容和范围不统一，或者是清单项目已经为定额消耗量中已经包括在内却又重复列项目，或者是工程量清单项目缺项，这就会重复计算或少算费用。比如锚杆、锚索，在市政、工民建等行业中钻孔和锚杆、锚索体是分开列项目的，而在水利行业是合并在一起。又比如材料、土石方的场内运输已经包括在水利、市政、工民建等行业的定额中，不应重复列清单项目。由于目前没有标准来规范工程量清单项目，根据笔者从事大量的地质灾害防治工程投资审查工作的经验，这几种情况在地质灾害防治工程的工程量清单中均曾出现过。这对地质灾害防治工程投资的确定带来了很大的难度，也不便于实施过程中的投资控制，特别是工程量清单项目

施工图列出的工程项目（工程项目所包括的内容和范围）必须与计量规则中规定的相应工程项目相一致。计算工程量除必须熟悉施工图纸外，还必须熟悉计量规则中每个工程项目所包括的内容和范围。

1.3 工程量计算不规范

工程量是指按照事先约定的工程量计算规则计算所得的、以物理计量单位或自然计量单位所表示的工程各个分部分项工程或结构构件的数量。工程量包括两个方面的含义：计量单位和工程数量。工程计量是地质灾害防治工程量清单编制的主要工作内容之一，同时也是工程计价的基本数据和主要依据。工程量的计算应按工程量计算规则进行计算，工程量计算规则就是规定清单项目所包括的工作内容和清单项目的工程量计算规则、计算方法，是工程量计算的准绳。清单项目的工程量是计算和确定各项消耗指标的基本依据，工程量正确与否，直接影响到清单编制的质量和工程造价的正确性。

地质灾害防治工程的工程量计算不规范，会使地质灾害工程的项目数量差异大。特别是当工程量计算相差较大的时候，投标单位会采取不平衡报价法，这样造成地质灾害防治工程的资金不受控制。如果某项工程采用不同的施工方案，其工程量计算就不同。例如边坡土石方计算在采用临时支护和没有临时支护的时候的工程量是不同的。采用临时支护，可能会使土石方量减小，但会增加临时工程的数量；未使用临时支护的时候，有可能土石方量较大。因此，有必要对工程量的计算规则进行统一。

1.4 地质灾害防治工程投资审查不规范

目前地质灾害防治工程投资审查工作主要包括两个方面：国土资源部或地方国土资源部门确定地质灾害防治工程投资额、地方财政部门对县市国土资源部门使用地灾资金的审查。前者审查工作较为规范，一般依据制定的管理办法或编制办法进行审查，后者就极为不规范，有的依据上级制定的办法，也有的依据地方定额或其他行业的定额，或者按照当地财政使用资金方法，随意减少资金的使用。甚至有的地方会按照审计的方法，即按照审减额来计算审核费用，从而使审核部门随意核减投资费用。

因此，除了按照正确的方法编制费用，也应该按照统一的方法来审查费用。

2 解决办法

根据《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》［2］规定，“十二五”期间，基本完成三峡库区、汶川和玉树地震灾区、地质灾害高易发区重大地质灾害隐患点的工程治理或搬迁避让，全面建成地质灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系和应急体系；同时还规定科学开展工程治理，加快地震灾区、三峡库区地质灾害防治，加强重要设施周边地质灾害防治，积极开展综合治理，建立健全地面沉降、塌陷及地裂缝防控机制。从上述决定中可以看出，国家对地质灾害防治工作的高度重视，资金的投入也将会加大，因此需要尽快根据地质灾害防治工程的特点进行地质灾害防治工程的概预算定额、工程量计算规则、工程量清单计价等的编制工作。具体情况如下：

（1）地质灾害防治工程概预算编制办法

地质灾害防治工程估算、概算和预算的编制办法，规定不同类型工程的取费费率、人工、材料、机械等的计算标准，提供相关计算表格。

（2）地质灾害防治工程概算定额

根据不同类型的项目、施工方法、施工工艺等确定人工、材料、机械的消耗量的概算定额。概算定额主要用于进行地质灾害防治工程估算（可行性研究阶段）、概算（初步设计阶段）的计算。

（3）地质灾害防治工程预算定额

根据不同类型的项目、施工方法、施工工艺等确定人工、材料、机械的消耗量的预算定额。预算定额主要用于进行地质灾害防治工程施工图预算、招标控制价等的计算。

（4）地质灾害防治工程工程量计算规则

对地质灾害防治工程的工程量计算进行统一，避免由于施工方法、施工工艺、计算范围等的不同造成的工程量差异。

（5）地质灾害防治工程工程量清单计价规范

对地质灾害防治工程的工程量清单计价进行规范，以提高估算、概算、预算等的编制质量，合理确定工程投资。

（6）地质灾害防治工程投资审查技术规范

对地质灾害防治工程投资的各阶段审查工作进行规范，以确保投资计算的一致性。

3 结论

当前，我国地质灾害防治工程的费用计算无统一定额、标准，所参照的水利、公路、工民建等行业的定额由于工程类别、工程取费以及人、材、机消耗量等的不同，工程造价在各地区和工程实施的各阶段差别很大；同时，由于工程量清单项目和工程量计算的不规范，也会使工程费用有很大的误差，甚至出现预算超概算、概算超估算的现象，造成国家对地质灾害防治工程的投资不受控。

近年来，国家在地质灾害防治方面资金的投入在逐年增加。因此，很有必要对地质灾害防治工程造价的编制和审核进行统一和规范，这就需要编制地质灾害防治工程概预算定额及相关规范。这将有利于合理确定地质灾害防治工程的投资，提高地质灾害防治工作效率，降低防治工程的成本，具有重要的现实和长远意义。

［1］中华人民共和国国务院.地质灾害防治条例［S］.2003.

［2］中华人民共和国国务院.国务院关于加强地质灾害防治工作的决定［S］.2011.

［3］中华人民共和国水利部.水利建筑工程预算定额、水利建筑工程概算定额、水利工程施工机械台时费定额、水利工程设计概（估）算编制规定［S］.北京：黄河水利出版社，2002.

［4］中华人民共和国交通部.公路基本建设工程项目概算预算编制办法、公路工程概算定额、公路工程概算定额、公路工程机械台班费用定额［S］.北京：人民交通出版社，2007.

［5］四川省建设工程造价管理总站.四川省建设工程工程量清单计价定额［S］.北京：中国计划出版社，2008.

［6］中华人民共和国国土资源部.地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法［S］.2005.

［7］水利工程工程量清单计价规范（GB50501－2007）［S］.北京：中国计划出版社，2007.

［8］建设工程工程量清单计价规范（GB50500－2008）［S］.北京：中国计划出版社，2008.

［9］吴宝和.实施工程量清单计价以后的工程报价与工程管理［J］.西部探矿工程，2004，（4）：199－201.

［10］吴宝和.地质灾害防治工程的投资控制［J］.探矿工程（岩土钻掘工程），2008，（7）：44－45.

PROBLEMS IN THE PROJECT COSTOF GEO－HAZARD PREVENTION AND THEIR SOLUTION

Wu Bao－he
（The Institute of Exploration Technology of CAGS，Chengdu 611734，China）

The article discusses problems in the project cost of geo－hazard prevention and its system in China.To solve these issues，it urges to prepare relevant standards and specifications.

geo－hazard prevention；project cost；problem；solution

P642；X43

A

1006－4362（2011）04－0016－05

2011－10－08 改回日期：2011－11－18

吴宝和（1974－ ），男（汉族），江苏海安人，中国地质科学院探矿工艺研究所注册造价师、水利工程造价师，四川省国土资源厅、建设厅、财政厅专家，水利水电建筑工程专业，从事地质灾害防治工程研究、设计和施工管理工作，参与四川省地震灾后地质灾害防治工程资金管理办法等文件的拟定。