论地方国家权力机关决定权的行使

□ 魏先贵 高胜前

讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务和当家作主的重要体现。近年来，地方各级人大及其常委会坚持从本地政治、经济、社会发展的实际需要出发，在行使重大事项决定权方面进行了积极的探索和实践，进一步加强和完善了决定重大事项的职能，发挥了决定权所特有的一些作用。但从总体来看，地方人大决定权的行使仍是人大工作的薄弱环节，还需要作进一步的探索和研究。

一、对行使决定权范围和内容的理解

正确认识重大事项决定权，首先要明确什么是重大事项。地方组织法第四十四条第四、五、七、八、十四项对县级以上地方人大常委会讨论、决定的重大事项已作了原则规定。如何将重大事项加以细化，笔者认为，应根据法律规定，在实际工作中根据本地区情况，实事求是地界定重大事项的范围。如湖北省荆门市人大常委会在制定《荆门市人大常委会讨论、决定重大事项的办法》时，结合本地实际，把重大事项的范围界定为以下几个方面：（1）保证宪法、法律法规、全国人大及其常委会和省人大及其常委会决议、决定的遵守和执行的重大措施；（2）依法治市规划、法制宣传教育规划；（3）市人民政府对年度国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更；（4）教育、科技、文化、卫生等方面的发展规划；（5）本级财政决算；（6）城市总体规划及对其涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局的重大变更；（7）由财政性资金投资兴建和由市本级财政担保使用国外贷款兴建的重大工程建设项目；（8）授予或撤销荣誉市民等地方荣誉称号；等等，共17项。重大事项范围的明确界定，使决定权的行使具有更强的可操作性，较好保障了地方国家权力机关决定权的行使。我们在近年来的实践中体会到，地方人大及其常委会依法行使决定权，要在同级党委的领导下，依靠政府的支持，切实做到“三宜三不宜”。

宜大不宜小。这是指地方人大及其常委会在行使决定权时，要善于抓大事。上面提到决定权范围的几个方面就属于大事。这些大事都是带有全局性、根本性、长远性的事项，它们的成败关系重大，直接影响到党和政府的威信，关系本行政区域人民的切身利益。这些大事抓好了，既维护了全局利益，也有利于进一步树立人大的权威，改变人们对人大的不正确看法。人大工作要紧紧抓住大事，切忌管小事太多，管小事多了往往容易越权。

宜少不宜多。这是指地方人大及其常委会每年抓的大事不宜太多，要少而精。因为办事情总要花费人力、物力、财力，但我们的人力、物力、财力毕竟有限。如果不顾客观实际，每年抓的大事多了，人力、物力、财力的需求量超过了可供量，每件事都要去抓，最后只能是一事无成。因此，不宜贪多，要量力而行。如果每年实实在在地抓好三、五件大事，一抓到底，抓出成效，也就达到目的了。

宜粗不宜细。人大及其常委会作出的决议决定，要由各级政府和部门来贯彻执行，各级政府和部门会根据实际情况制定贯彻实施的办法。如果人大及其常委会作出的决议决定过细，就等于发号施令，越俎代庖，这样就出现了越权现象，从而影响政府及其部门职能的发挥。比如，为扎实开展好“五五”普法工作，提高广大公民的法制观念和法律意识，湖北省荆门市六届人大常委会第二十二次会议通过了《关于在公民中开展第五个五年法制宣传教育活动的决议》，决议文字不多，但要做的事情却很多，如何开展法制宣传教育要依靠各级政府和部门组织落实。而人大对具体情况了解不深，决议作得太详细了，就容易犯主观主义，反而影响各级政府和部门职能作用的发挥。

二、依法行使决定权要正确处理好“三个关系”

（一）正确处理好人大决定权与党委决策权的关系。在新的历史时期，党的执政方式要从主要依靠党的政策到主要依靠国家法律的逐步转变，但这一转变有个过程，在执政过程中，既要执行宪法和法律，又要对重大问题作出决定。这就要求我们要正确认识和处理好党委决策权和人大决定权的关系。各级人大对重大事项作出决定前，要认真执行党的路线、方针政策，深刻领会党委意图，自觉把党关于重大问题的决定作为讨论、决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，根据实际情况及时把党委的意图和主张通过法定程序变成国家意志；各级党委对重大问题的决定，具有号召全体人民贯彻执行的作用，如果经过同级人大讨论并作出决定后，便更具有了法律效力，赋予了党委关于重大问题的决定以国家意志的性质，也就从法律和制度上保证党的重大问题贯彻实施；人大作出决定前，人大常委会党组要主动向同级党委汇报，经党委同意后，由人大按法定程序作出重大事项决定；各级党委要自觉坚持在宪法和法律范围内活动，自觉增强依法执政的意识，凡是宪法和法律规定须由人大作出决定的重大事项，各级党委要支持和保证同级人大依法行使决定权，由人大按法定程序进行审议并作出决定。

（二）正确处理好人大决定权与政府行政管理决定权的关系。人大决定权是在管理国家政治、经济、文化等事务中，对具有普遍性、全局性、长远性和重要性的重大事项作出决定；而政府行使的行政管理决定权则是为了更好地执行人大及其常委会作出的决议决定，而对某项具体事物所作出的行政管理性的决定。所以，人大的决定是创造性的、自主性的，而政府的管理性决定是执行性的，从属性的。因此，人大及其常委会既要依法行使决定权，又要尊重政府的行政管理决定权，同时各级政府必须坚决贯彻执行人大的决议决定，做到依法及时提交或报告须由人大及其常委会决定的重大事项。

（三）正确处理好讨论和决定的关系。在实践中，我们经常遇到地方组织法列出的各方面重大事项，或人大常委会列入每次会议议程的事项，是否都要作出相应的决议或决定的问题。这个问题实质上就是讨论和决定的关系。讨论、决定本行政区域的重大事项中的讨论和决定，二者既有不可分割的联系，又有不可混淆的区别。凡地方人大及其常委会决定的事项，都要经过讨论，这是毫无疑义的。但是所有讨论的事项则不一定都要作出决定。如已列入会议议程的事项，有的作了决定，有的则没有作出决定。又如在听取和审议“一府两院”专项工作报告时，凡是属于各自职权范围可以解决的问题，就不必要去作出决定。但是，凡属于涉及全局的、根本的、长远的重大问题以及与人民群众切身利益密切相关，并迫切需要解决的问题，人大及其常委会必须依法作出相应的决议决定。