深化国有公益性企业改革的思路与对策
——以长春市部分国有公益性企业为例

□ 吉林省行政学院课题组

（吉林省行政学院，吉林 长春 130012）

深化国有公益性企业改革的思路与对策
——以长春市部分国有公益性企业为例

□ 吉林省行政学院课题组

（吉林省行政学院，吉林 长春130012）

国有公益性企业在推进基本公共服务均等化、保障民生、维护社会公平正义、保持社会稳定等方面发挥着不可替代的作用。本文选取三个具有代表性、涉及广大公众利益、与百姓日常生活息息相关的经营性国有企业，即长春市公交集团、热力集团和水务集团为研究对象，通过实地考察调研，分析这些企业近年来的经营运转情况以及在市场化改革和自身改制过程中存在的问题，反思政府在过去国有公益性企业改革发展中出现的失误，探索新形势下继续深化国有公益性企业改革的思路。

国有公益性企业；改革；公共产品；监督

国有公益性企业在推进基本公共服务均等化、保障民生、维护社会公平正义、保持社会稳定等方面发挥着不可替代的作用。无论是市场经济体制较为成熟的发达国家，还是市场经济体制尚不完善的发展中国家，国有经济在一些关系国计民生的基础性、公益性领域保持一定比例和投资份额都显得至关重要。特别是对于我们这样一个拥有13亿人口、经济发展尚不平衡、多数居民收入水平不高的发展中大国来讲，尤为重要。

就目前我国情况而言，为城市居民提供基本公共产品或服务的国有公益性企业，主要分布在大中城市的公共交通、水热气供应、污水处理、市容环卫、绿化、道路等领域。这些企业的运转状况直接涉及城市中每个家庭和每个人的基本生活，事关广大市民最直接、最现实、最迫切的利益。

一、长春市三家国有公益性企业的基本情况

⒈长春公共交通集团有限责任公司。长春公共交通集团有限责任公司是一家国有控股的城市公共交通骨干企业。2001年8月长春公共交通集团成立，2006年8月长春公共交通集团实施资产重组，完成企业改制，成为国有控股、企业两级负责人和劳模持股以及社会资本共同参与的城市公共交通企业。目前，长春市公共交通行业基本呈现出国有控股企业为主、社会民营资本为辅的运营格局。公交集团作为公交龙头企业，拥有公交车辆3200辆，运营线路2539公里，日客运量113万人次。公交集团下属18个分公司、3个子公司，现有在职职工6924人。2009年集团总资产5．93亿元， 年客运量4．35亿人次，载客里程16．697万公里；全口径收入4．1亿元，集团自营收入16．708万元，自营成本26．924万元，本年度财政补贴5122万元，中央财政油价补贴1265万元，全年自营亏损3800万元 （包括工资上涨、财政油补没到位、车辆更新贷款费用增加等）。

⒉长春市热力（集团）有限责任公司。长春市热力（集团）有限责任公司是以热电联产和区域锅炉两种供热方式并举，集生产、经营、服务、工程设计和开发建设为一体的大型专业化供热集团。长热集团的前身为1980年6月成立的长春市热力公司，1997年，热力公司完成企业改组，组建长热集团。目前，长热集团有供热管网长度543公里，换热站279个，锅炉房10座，锅炉41台，锅炉总吨位1622吨，供热能力1326兆瓦，在网面积2166万平方米，实供面积1833万平方米，供热面积占全市供热面积20%以上，供热能力和辐射范围在长春市居首位。集团拥有9个供热分公司、3个子公司、2个参股公司，现有在职职工1656人。2010年公司净资产4亿元，实现销售收入4．2亿元，利润83万元。

⒊长春水务（集团）有限责任公司。长春水务（集团）有限责任公司是目前长春市唯一一家集源水供应、二次供水、城市排水和污水污泥处理为一体的国有独资企业。长春水务集团成立于2000年，由原长春市自来水公司、源水公司、二次供水公司、城市排水公司组建而成。水务集团内设17个部门、2个直属机构、8个分公司、3个子公司、4个三产企业和2个代管单位，在职职工4100人。目前，水务集团日供水量80万吨，供水面积约260平方公里，供水人口约320万人，管理二次供水泵站约500座，日污水实际处理量55万吨，日污泥处理能力400吨。到2010年末，水务集团净资产总额为37．69亿元，注册资金30．2亿元。2010年公司销售收入5．15亿元，亏损7654万元。

二、现阶段国有公益性企业发展面临的主要问题及原因分析

（一）国有公益性企业发展面临的主要问题

尽管国有公益性企业在保障民生、维护社会稳定方面发挥了重要作用，但是，这些企业在改革和自身发展过程中也存在着诸多问题。

⒈企业内部自身改革不到位，体制机制尚未理顺。部分企业政企不分的问题依然没有解决，约束和激励机制也未建立起来，经营管理水平低，企业发展缺乏活力的问题较为突出。有些企业人员结构不合理，管理人员偏多，用人用工机制不活，企业员工整体素质较低。

⒉经营管理观念陈旧，缺乏参与现代市场竞争的意识。相当一部分企业管理者仍没有从计划经济的习惯性思维束缚中转变过来，存在着“等、靠、要”的思想；有些企业为维护既得利益，不想改革，缺乏参与市场化改革的内在动力。

⒊企业缺乏参与市场竞争的动力，经营效率低下。由于部分企业具有行业和区域垄断性的特征，因而这些企业在自身改革发展过程中缺乏提高科技创新、投资效率的动力，缺乏市场竞争意识和“顾客至上”的服务意识，导致经营管理不计成本核算，往往以政策性亏损来掩盖经营性亏损。

⒋企业扩大再生产投入能力不足，基础设施建设滞后。表现为大部分企业资金严重短缺，对公用事业基础设施投入不足，包括对城市供水、供热、供气的网线大面积改造和更新以及公共交通设备更新、运营车辆停车场建设等，影响了企业的可持续发展。

⒌企业历史欠账较多，许多历史遗留问题尚未解决。相当一部分企业仍然拖欠着过去企业改制过程中遗留下来的企业离退休人员、下岗人员的养老金和医疗保险费；有些企业长期拖欠国家税金和政策性贷款。

（二）国有公益性企业改革进展缓慢的原因

国有公益性企业之所以存在上述问题，除自身原因外，与近些年来国家宏观政策和城市公用事业市场化改革思路的调整密切相关。要看到，我国城市公用事业市场化改革始于上世纪90年代，特别是2001年至2008年，城市公用事业市场化改革开始全面推进。由于在改革的实际操作中出现了一些问题，资本的逐利性与公用事业公益性之间的矛盾始终没能得到很好的解决，造成政府、经营者和社会公众间矛盾与纠纷日益突出。近年来，城市公用事业市场化改革相对处于停滞状态。虽然没有政策公开叫停市场化改革，但从中央到地方政府都对城市公用事业市场化持谨慎态度，部分城市将原本已经市场化运作的项目或行业又重新纳入政府经营的轨道。2010年 《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中重申了落实鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施，进一步消除了制约民间投资的制度性障碍，支持民间资本投向基础产业和基础设施、公用事业等领域。但文件缺乏具体可操作的政策思路，以至于地方政府在推进城市国有公益性企业改革方面束手无策，进展缓慢。原因包括：

⒈政府对国有公益性企业定位不清。在社会转型和市场化改革的今天，承担城市公用基础设施运营的国有公益性企业如何定位，扮演什么角色，这一类企业究竟是以社会效益为主还是以经济效益为主，国家和政府对此没有一个明确的定论。由于定位不清晰，忽略了这些企业具有的基础性、公益性的特征，导致在过去的十几年国企改革中，没有分门别类进行有针对性的改革；加之地方政府财政负担过重，对公用基础设施投入严重不足，致使许多地方把这些公益性企业都推向了市场。而许多企业在市场化运作过程中只讲经济利益，不讲社会效益，甚至以损害百姓利益，牺牲社会的整体利益为代价，谋求自身利益的最大化，直接影响了社会的稳定和发展。

⒉规范公益性企业经营的法律法规体系尚未建立。改革开放30多年来，随着城市数量和城市人口的增加以及城市规模的不断扩大，城市公用事业也得到了快速发展。然而，在城市基础设施和围绕城市公共事业管理等方面的立法比较滞后，且已出台的相关法律法规不配套，使得这些公益性企业难以依法履行公共服务职能，政府无法对这类企业进行有效的监管，居民无法依法保护自己的合法权益。尤其在城市公共事业引入市场化竞争机制，吸引民间资本参与城市公共领域和行业的投资建设与经营管理，维护市场公平竞争秩序等方面，没有依据这一行业的特性而制定相应的法律法规和特许行业经营准入门槛，使整个市场出现了管理混乱、无序竞争的现象。

⒊对公益性企业的财政扶持补贴机制尚不完善。从目前长春市的情况看，政府对公益性企业的扶持鼓励还依然停留在过去的计划经济模式中，扶持鼓励政策缺乏科学性、稳定性和连续性。特别是对公益性企业的补贴没有一个科学的标准，没有把这些事关城市民生公用事业的投入列入年度预算，也没有根据外部环境变化充分考虑成本及煤、油、汽等基础性资源价格上涨等综合因素，适时调整补贴额度。政府认为给公益性的财政补贴已经够多了，而企业认为政府的财政补贴太少，从而陷入“企业叫穷，政府叫冤，公众叫苦”的怪圈。同时，政府对公益性企业的扶持补贴数额随意性较大，缺乏连续性，往往是一事一议，使得企业获得政府财政补贴没有稳定预期，致使企业发展缺乏长远考虑。

4．政府对国有公益性企业缺乏有效监管。国有公益性企业在计划经济时期一直由政府职能部门直接管理。然而，在投资主体多元化的今天，如何对城市国有公益性企业实施有效监管一直没有从根本上得到解决。特别是经过多次机构改革和职能转变，使得地方政府在行业监管方面的监管职能趋于弱化，致使政府监管乏力。不仅如此，行业的绩效考核指标体系也不完善，缺乏公共产品的服务标准，监管手段单一，技术落后（比如北方城市冬季供热企业的供热质量是否达标，由于受技术手段的限制，无法科学计量），监管人员素质较低，特别是对违规企业缺乏有效的处罚措施。在服务价格方面，由于缺乏成本约束机制和有效监控，无法准确审核企业所公布成本数据的真实性。加之企业缺乏加强管理、降低成本的积极性，容易逆向激励企业加大成本支出甚至是虚报成本，这样做可以通过提价进行冲销。价格随着成本的增加而提高，而成本的增加又缺乏相应的约束，以致成本越增越多，价格也越提越高，最终形成“亏损—补偿—涨价—亏损”的生存怪圈。致使所提供的产品或服务质量低，价格高，群众对此反应强烈，无法满足城市居民对公共产品的需求。

⒌缺乏广大消费者参与行业监督管理的有效机制。国有公益性企业与城市经济发展和人民生活息息相关，它所提供的公共产品或服务涵盖整个社会。其提供产品或服务质量的好坏，消费者是最有发言权的。然而，由于信息披露制度不完善，企业与消费者之间信息不对称，在如此广泛的公益性企业提供公共服务的过程中，本应享有知情权和参与权的广大消费者却无法参与监督的全过程，一些企业可以从增加企业的开支中获取更多的个人或企业收益，比如城市供热、供水、供气价格的确定，成本有多少，利润有多大，消费者无从知晓。消费者知情权与参与权的缺失使其在购买企业提供的公共产品和服务中始终处于弱势地位，既没有话语权，也无法有效维护自身权益。

三、发挥国有公益性企业在国民经济发展中作用的对策及建议

⒈从战略高度定位国有公益性企业。坚持国有公益性企业的公益性。对处于经济社会转型、人口众多的发展中大国来讲，确保民生、社会稳定和人民群众对公共产品和服务的需求，是各级地方政府义不容辞的职责。特别是在现阶段，我国公用事业市场化尚未完成，各地在改革过程中出现诸多矛盾和问题的情况下，更需要各级地方政府从增加百姓福祉和整个国家利益出发，站在保民生、促稳定的战略高度，明确国有公益性企业的定位，把坚持国有公益性企业的公益性放在首位，按照保本微利原则进行市场化运作。这既是继续推进国有公益性企业改革的理论基础，也是政府对公益性企业提供财政补贴扶持的依据。

确保国有企业在公益性行业中的主导地位。公益性企业的基本特征是刚性的社会效益，它直接面对千家万户，其提供的公共产品或服务是为了满足居民最基本的生存需求。公益性企业所提供的产品或服务质量的好坏直接关系着国家和社会的稳定与发展。城市公共事业的公益性决定了这一行业不能完全市场化和私有化，必须保持国有经济对这一行业和领域的控制权，保持一定数量的国有控股企业，充分发挥国有和国有控股企业在这一领域的控制和引领作用，构建国有、民营平等竞争、充满活力、相互促进、共同发展的新格局。确保国有企业在公益性行业中的主导地位，关键是做大、做强公益性行业中的国有企业。一方面，要建立稳固的公共财政投入制度；另一方面，要通过国内银行贷款、合理利用外资、资本市场融资、债权融资、自筹资金等方式，拓宽投融资渠道。

⒉继续深化现有国有公益性企业改革。必须看到：上世纪90年代国家确立的城市公用事业市场化改革方向是正确的，鼓励民间和社会资本参与城市公用事业建设管理，引入竞争机制，打破国有独家垄断的格局，不仅满足了城市的快速发展和人民群众对公共产品和服务增长的需要，也有利地促进了国有公益性企业的改革与发展。然而，有些地方国有公益性企业改革并没有达到预期效果，有些领域改革停滞不前，严重影响了城市公用事业的发展。因此，必须继续推进国有公益性企业改革，增强企业发展活力。应按照国务院出台的促进非公经济发展“新36条”和《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》要求，加快公用事业领域对民间资本的开放进程，鼓励社会和民间资本参与企业改革，以建立现代企业制度为突破口，以建立完善的法人治理结构为目标，以提高服务质量为基础，加快企业用人用工制度改革，建立健全企业激励约束机制，提高企业经营管理水平，建立健全科学的企业成本价格核算体系，强化对国有公益性企业的监管，提高国有资本运行效率，切实履行政府出资人的公共责任，不断壮大和增强国有经济在公益性领域的控制力，增强国有公益性企业的自我发展能力。

深化国有公益性企业改革，必须牢牢把握“顾客至上”这一根本原则。国有公益性企业要想在激烈的市场竞争中站稳脚跟并不断发展壮大，必须树立“消费者至上”、“服务至上”的理念。只有真正为居民提供优质、高效的公共产品和服务，才能赢得广大居民的支持和拥护，才能取得政府的信任和帮助，才能真正在公益性行业占有一席之地。随着社会经济的快速发展，城市居民对公益性企业提供公共产品和服务的需求量越来越大，对服务质量的要求也越来越高。面对居民对公共服务需求水平的提升，国有公益性企业必须把提高服务质量作为一切工作的出发点，只有向居民提供个性化、人性化、多样化、高质量的服务，才能增强自我发展能力，真正体现国有公益性企业的价值。

⒊构建科学有效的公益性行业市场化运营机制，建立和完善公益性行业特许经营制度。《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部于2004年3月19日发布）指出，特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。特许经营制度主要有三种模式：一是PPP（Private Public Partnership），公私合伙制，即公共部门与私人部门共同提供公共物品或服务；二是BOT（Build Operate Transfer），即在一定期限内，政府按照合约关系，将城市基础设施项目交由特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交回政府；三是TOT（Transfer Operate Transfer），即政府将建好的城市基础设施交由特许经营者运营，期限届满后无偿移交回政府。建立公益性行业特许经营制度，一要把好市场准入关，确保真正有实力、有信用的企业进入公益性领域；二要依法签订特许经营合同，对双方的权利和义务做出明确、具体的规定，尤其要约定明确的违约责任；三要加强政府监管，保护公众利益，尤其是要避免出现公益性行业定价过高、特许经营企业恶意退出等情况。

建立科学、合理的公共产品和服务定价机制。公共产品市场是由政府、经营企业和消费者三者组成的，其中供给方是政府和经营企业共同组成的。衡量公共产品提供是否有效的标准既包括是否保证市场供应与优质服务，也包括公共产品是否节约与合理利用，其中的关键问题是科学有效的定价机制。对于政府来讲，它所提供的公共产品是以社会效益为目标，强调效率与公平的统一；对经营者来说，不能漠视其所提供的公共产品的“利润最大化”的存在，如果不允许企业合理追求利润，限低其产品价格，不仅会加大政府的财政负担，还会影响公共产品提供的数量和质量。所以，对于经营企业提供的公共产品，应在承认其合理获取利润的基础上按照受益原则进行定价或补贴。在公共产品的定价问题上，政府应确保满足人们的基本需要，尤其是低收入和特殊困难群体的基本需要，既要约束人们不合理的高消费，还要有利于激励公共产品的生产，防止出现过大的政府公共开支。

建立完善、科学、有效的财政补贴机制。政府财政补贴是弥补公益性企业政策性亏损，保证公益性企业正常运转的有效手段。建立科学、稳定的政府财政补贴机制，一方面可以达到增产增效的目的，实现国有资产的保值增值；另一方面可以不断提高公益性企业的服务质量，满足居民对基本公共服务日益增长的需求。但由于过去的财政补贴缺乏科学性、连续性和稳定性，造成补贴机制的盲目运行，没有真正收到政府财政补贴的效果。因此，必须改革、完善现有的政府财政扶持补贴机制，建立一套科学合理的补贴测算标准体系，真正将有限的资金补贴给那些需要补贴的企业。建立完善的政府财政补贴机制的关键是全面、准确地核算公益性企业的收入、成本归集及费用支出，准确及时地反映财务状况和经营成果，并在此基础上测算出财政补贴金额，建立起一套科学、透明的核算考核体系。

⒋改革、完善公益性行业监管体制。有效的政府监管既可以保护居民利益免受处于垄断地位的公益性企业侵害，又可以维护公益性行业有序的竞争。加强政府监管的目标应该是通过综合运用行政、经济和法律手段，依靠社会监督，建立规范有序的公益性行业竞争秩序。具体而言：一是要尽快建立健全政府主导、广大消费者和社会各界共同参与的公益性企业考核评价监管体系；二是坚持政府对公益性行业的价格监管，建立完善的公益性行业价格形成机制；三是要建立公益性行业市场进入和退出机制，保证有序的市场竞争秩序；四是要通过经济和行政手段，鼓励和培育竞争者，增强公益性行业的内部竞争强度，促使企业降低成本，提高服务质量；五是要建立严格的奖惩制度，对于那些滥用市场垄断资源，破环公平竞争的企业要严格执法，增加其违法成本，促使企业不敢和不愿做出破环公平竞争的行为。

公益性行业监管体制是一个综合的系统，包括法律监管、行政监管、行业监管和社会监督。目前，改革、完善公益性行业监管体制，要着力加强法律监管和社会监督。就加强法律监管而言，重点是要尽快制定出台以《公益性企业促进法》为核心的公益性行业法律法规体系。《公益性企业促进法》的核心内容应包括：公益性企业的建立；公益性企业的竞争规则；公益性企业获得政府财政补贴的程序；公益性企业提供公共服务的标准；政府对公益性企业的监管；居民在获得公共服务中的知情权、参与权和监督权；公益性企业的退出机制；等等。同时，要围绕着《公益性企业促进法》，结合各地实际情况和已成熟的实践经验，充分考虑公益性领域不同行业的特点，制定并完善与之相配套的法规和规章。通过法律法规体系的建立，为公益性企业的发展提供明确的指引和稳定的预期，以促进城市公用事业的发展，促进公益性企业提供优质、高效的公共服务或产品。

就加强社会监督而言，关键是要切实保障消费者的知情权和参与权。公益性企业提供公共服务或产品的最终服务对象是消费者，消费者的感受最直接、最客观、最有说服力，消费者的满意度是衡量公益性企业是否真正做到了公益性优先的最可靠依据。而消费者要想真正发挥作用，一个基本前提是了解相关信息，只有在切实保障其知情权的前提下，才能真正实现消费者的有效参与。切实保障消费者的知情权和参与权，核心问题是政府要改变旧有观念，要相信消费者能够客观、公正地处理其与公益性企业的关系。要建立以确保消费者参与的法律法规政策体系，将消费者的参与权和知情权通过立法的形式固定下来，并通过法律的强制性确保其真正实现。要采用先进的信息管理系统，及时准确地公布公益性企业的相关信息，完整有效地收集消费者对公益性企业提供公共服务或产品的意见和建议。

（责任编辑：高 静）

Abstract：State－owned public service enterprises play an irreplaceable role in the equalization of basic public services，protecting the livelihood of the people，safeguarding social fairness and justice，and maintaining social stability．This paper selects three state－owned enterprises as the study group，which are representative，involved in the public interest，and closely related with people′s daily lives，which are named Changchun City Public Transport Group，Thermal and Water Resources Group．Through field investigation and study，analyze the operation of these businesses in recent years and the functioning of market－oriented reforms and their own problems in the process of restructuring to reflect public interest in the past the state－owned enterprise reform and development of the mistakes occurred，and explore the new situation will continue to deepen the state－owned Nonprofit enterprise reform ideas．

Key words：state－owned public service enterprises；reform；public goods；supervision

Thoughts and Countermeasures about Deepening the Reform of State－owned Public Service Enterprises——Make Some Changchun′s State－owned Public Service Enterprises as An Example

Task Force of Administrative College in Jilin Province

F276．1

A

1007－8207（2011）04－0001－04

2011－01－20

课题组成员：组长：周知民；成员：李军国，刘剑明，蔡跃，马民英；执笔：李军国，刘剑明。

本课题系2010年国务院国有资产管理委员会委托国家行政学院的重点课题 “国有经济在国民经济中的地位和作用”的子课题。

注：文中数据由长春市公用事业管理局和长春市部分国有企业提供。